Αφετηρία κάθε ερμηνείας είναι το γράμμα του κειμένου. Αυτό μαθαίνουν οι πρωτοετείς φοιτητές, αυτό ακολουθούν όλα τα κρατικά όργανα που καλούνται να εφαρμόσουν κανόνες δικαίου, από εκεί ξεκινάει και ενίοτε τελειώνει η σκέψη του δικαστή. Αρκεί το γράμμα; Πολύ συχνά η απάντηση είναι αρνητική. Αλλά παραμένει η βάση για την κατανόηση κάθε κειμένου, νομικού ή μη. Στην περίπτωση των φορέων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης το γράμμα του Συντάγματος είναι σαφέστατο.
Ας ξεκινήσουμε λοιπόν από το γράμμα του άρθρου 16 του Συντάγματος:
Άρθρο 16 παρ. 5 εδ. α’ «Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση».
Άρθρο 16 παρ. 6 εδ. α’ «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί».
Άρθρο 16 παρ. 8. εδ. β’ «Η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».
Το Σύνταγμα όχι απλώς είναι εδώ σαφέστατο, αλλά και διατυπωμένο με τρόπο επιτακτικότερο από ό,τι σε άλλες διατάξεις. Στο άρθρο 16 χρησιμοποιήθηκαν λέξεις με ιδιαίτερο βάρος, όπως «παρέχεται αποκλειστικά» και «απαγορεύεται». Για αυτό ακριβώς η συζήτηση περί ιδιωτικών πανεπιστημίων έρχεται και επανέρχεται επί σχεδόν 30 χρόνια κάθε φορά που διεξάγεται ένας αναθεωρητικός διάλογος: Τέθηκε στα μέσα της δεκαετίας του ’90 με αφορμή τη συνταγματική αναθεώρηση που ολοκληρώθηκε το 2001, άνοιξε πάλι το 2006 ενόψει της αναθεώρησης του 2008, επανήλθε το 2018 ενόψει της αναθεώρησης που ολοκληρώθηκε το 2019. Σε αυτή την αναθεωρητική συζήτηση ακούστηκαν και γράφτηκαν πολλά επιχειρήματα υπέρ και κατά της αναθεώρησης του άρθρου 16 και της λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων. Αφορούσαν όμως την αναθεώρηση, όχι την ερμηνεία του άρθρου 16. Και ξαφνικά το 2023 ανοίγει μία συζήτηση περί λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων στην οποία χρησιμοποιούνται αυτά ακριβώς τα επιχειρήματα, όχι όμως με σκοπό την αναθεώρηση του άρθρου 16, αλλά την παράκαμψη και τη διαστρέβλωση του νοήματός του.
Να θυμίσω επίσης με ποιο τρόπο παγίως ερμηνεύει τις σχετικές διατάξεις του άρθρου 16 το Συμβούλιο της Επικρατείας, επί δεκαετίες: «Δεν είναι επιτρεπτό χρόνος σπουδών που έχει διανυθεί σε τμήμα ή παράρτημα ΑΕΙ της αλλοδαπής, το οποίο λειτουργεί στην Ελλάδα με μορφή ιδιωτικού φροντιστηρίου ή εργαστηρίου ελευθέρων σπουδών να αναγνωριστεί ως χρόνος διανυθείς σε ΑΕΙ της αλλοδαπής ομοταγές προς ελληνικό ΑΕΙ, διότι μια τέτοια αναγνώριση θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα, ως σπουδών ανωτάτης εκπαιδεύσεως, και θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος» (ΣτΕ 1698/2013). Με άλλη διατύπωση, σε εντελώς πρόσφατη απόφαση, «ούτε ο δημόσιος χαρακτήρας της τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως και το κύρος του δημόσιου πανεπιστήμιου προσβάλλονται δεδομένου ότι δεν τίθεται ζήτημα αναγνωρίσεως ισοτιμίας τίτλων σπουδών ανώτατης εκπαιδεύσεως που έχουν χορηγηθεί από ιδιωτικούς φορείς…» (ΣτΕ 992/2023).
Ποιος επιχειρεί αυτή την εξόφθαλμη παράκαμψη του άρθρου 16; Μία κυβέρνηση που συστηματικά παραβιάζει το Σύνταγμα και ματαιώνει τη λειτουργία των θεσμικών αντιβάρων, μία κυβέρνηση που έχει εκθέσει ανεπανόρθωτα τη χώρα με τις απροκάλυπτες παραβιάσεις του κράτους δικαίου, θέτοντας σε κίνδυνο ακόμη και τη χρηματοδότηση από ευρωπαϊκούς πόρους, όπως περιγράφεται στο ντροπιαστικό ψήφισμα της 7ης Φεβρουαρίου. Είναι η κυβέρνηση των παρακολουθήσεων, των παρεμβάσεων στις ανεξάρτητες αρχές και στον Τύπο, αυτή που με την κοινοβουλευτική της πλειοψηφία ματαιώνει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο και δίνει ασυλία σε υπόλογους υπουργούς, αυτή που δεν συμμορφώνεται με εκατοντάδες αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, αυτή που συντάσσεται με την Ακροδεξιά για να καταψηφίσει κλιματικούς και περιβαλλοντικούς Κανονισμούς στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αυτή είναι η κυβέρνηση που επιχειρεί με τις νομοθετικές ρυθμίσεις περί ιδιωτικών πανεπιστημίων άλλη μία βάναυση παραβίαση του Συντάγματος και αυτό είναι πολύ πιο σοβαρό από το αν είναι σκόπιμο ή μη να λειτουργήσουν ιδιωτικά πανεπιστήμια, ένα ζήτημα το οποίο θα μπορούσαμε να συζητήσουμε σε λίγους μήνες που ξεκινάει η συνταγματική αναθεώρηση.
Τα πανεπιστήμια δεν είναι παραγωγικές σχολές που παρέχουν επαγγελματικά πτυχία, αλλά πλήρως αυτοδιοικούμενα ιδρύματα που με όρους ακαδημαϊκής ελευθερίας υποχρεούνται να προβαίνουν σε βασική έρευνα και να διαχέουν τα ευρήματά της στην κοινωνία. Επίσης, τα πανεπιστήμια δεν είναι ούτε μπορεί να είναι επιχειρήσεις, κοινωφελείς ή κερδοσκοπικές. Το Συμβούλιο της Επικρατείας τονίζει στη νομολογία του ότι «κατά πάγια νομολογία του ΔΕΕ, το δίκαιο του ανταγωνισμού της Ένωσης και, ειδικότερα, η απαγόρευση του άρθρου 107 παρ. 1 ΣΛΕΕ αφορούν τις δραστηριότητες των “επιχειρήσεων”. Τα ΑΕΙ δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα αλλά οι σκοποί τους όπως προβλέπονται από το Σύνταγμα (άρθρο 16 Συντ.) και τις διατάξεις του διέπουν την λειτουργία τους (βλ. άρθρο 1 και 4 ν. 4485/2017) αποβλέπουν στην προαγωγή της επιστημονικής έρευνας και του ερευνητικού και εν γένει εκπαιδευτικού έργου και άρα δεν εμπίπτουν στην έννοια της επιχείρησης»(ΣτΕ 2350-63/2023). Ως προς τις άλλες εκπαιδευτικές βαθμίδες η ελευθερία των ιδιωτών να ιδρύουν εκπαιδευτήρια ασκείται υπό το αυστηρό καθεστώς των συνταγματικών εγγυήσεων. Θα μπορούσαν να θεσμοθετηθούν αντίστοιχες συνταγματικές εγγυήσεις και για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια; Η απάντηση είναι καταφατική. Όμως αυτή τη στιγμή τέτοια συνταγματική πρόβλεψη δεν υπάρχει. Το Σύνταγμα είναι ρητά και σαφώς απαγορευτικό.
Πώς επιχειρείται η παράκαμψη αυτής της συνταγματικής απαγόρευσης; Με την επίκληση του ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου και τη σύμφωνη ερμηνεία του Συντάγματος με αυτό, που κατά μία άποψη καινοφανή και μειοψηφική στη νομική θεωρία υποστηρίζει την προσαρμογή του νοήματος των επίμαχων συνταγματικών ρυθμίσεων του άρθρου 16 ώστε να επιτρέπεται η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες. Στη σχετική γνωμοδότηση των επιφανών συναδέλφων Σκουρή και Βενιζέλου υπάρχει μία υποσημείωση που ανατρέπει αυτούς τους συλλογισμούς, άρα και το συμπέρασμά τους: «Η αρχή της σύμφωνης προς το Δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου υπόκειται σε ορισμένα όρια. Έτσι, η υποχρέωση του εθνικού δικαστηρίου να λαμβάνει υπόψη το περιεχόμενο μιας Οδηγίας, όταν ερμηνεύει και εφαρμόζει τους οικείους κανόνες του εσωτερικού δικαίου, οριοθετείται από τις γενικές αρχές του δικαίου και δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου.» (σελ. 74, υποσ. 134). Αν δεν αποτελεί contra legem, για την ακρίβεια contra constitutionem ερμηνεία η αναγνώριση της δυνατότητας λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων, τότε τι είναι; Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος προϋποθέτει συμβατότητα με το γράμμα του Συντάγματος. Αυτό δεν συμβαίνει στην περίπτωση των απαγορεύσεων του άρθρου 16, που είναι διατυπωμένες με σαφήνεια και επιτακτικότητα .
Προβάλλεται επίσης ένα επιχείρημα ότι το νομικό ζήτημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων είναι παρόμοιο με την υπόθεση του βασικού μετόχου που προβλέπεται στο άρθρο 14 παρ. 9 του Συντάγματος, όπου η εθνική νομοθεσία περιόριζε αρμοδιότητα οικονομικού χαρακτήρα που ρυθμιζόταν από ευρωπαϊκή Οδηγία. Όμως για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια δεν υφίσταται αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 165 παρ. 1 ΣΛΕΕ). Αν προβλεπόταν στο ενωσιακό δίκαιο η δυνατότητα εγκατάστασης ιδιωτικών πανεπιστημίων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα είχε ήδη εγκαλέσει την Ελλάδα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ζήτημα που δεν τέθηκε ποτέ.
H Ευρωπαϊκή Ένωση έχει αρμοδιότητα μόνο στο πεδίο της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης. Το ενωσιακό δίκαιο (Οδηγία 2005/36) υποχρεώνει την Ελλάδα να αναγνωρίσει επαγγελματικά την εκπαίδευση που παρέχεται μέσω κολλεγίων από πανεπιστήμια του εξωτερικού. Αυτό ισχύει και εφαρμόζεται, χωρίς να απαιτείται η αναγνώριση της δυνατότητας λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων. Αυτό δέχεται άλλωστε παγίως και το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά το οποίο τα ζητήματα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης τίτλων σπουδών δεν εμπίπτουν στις διατάξεις της ΣυνθΕΚ, αλλά «ανάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας» και είναι διαφορετικό «το ζήτημα της επαγγελματικής αναγνώρισης τέτοιων τίτλων σπουδών από το ζήτημα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης αυτών» (ΣτΕ 3451/2011, 3101/2017, 2253/2019).
Για να συνοψίσω, θα επαναλάβω εδώ όσα συνυπογράψαμε σε κοινή μας δήλωση οκτώ καθηγητές συνταγματικού δικαίου στις 7.2.2024, επισημαίνοντας ότι άλλοι τόσοι συνταγματολόγοι που δεν υπογράφουν το κείμενο έχουν εκφράσει την ίδια με εμάς άποψη: «Στο άρθρο 16 του Συντάγματος προβλέπεται ρητά ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση, ότι οι καθηγητές τους είναι δημόσιοι λειτουργοί και ότι η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται. H ρητή αυτή απαγόρευση δεν μπορεί να παρακαμφθεί με βάση μία σύμφωνη με το ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος. Άλλωστε η Ελλάδα ούτε έχει καταδικασθεί ποτέ από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου εξαιτίας της απαγόρευσης λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων, ούτε καν έχει παραπεμφθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο Δικαστήριο. Συνεπώς για τη λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων, κερδοσκοπικών ή μη, απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση».
Κλείνω με μία παρατήρηση για το νομοσχέδιο: Ακόμη και αν είχε αναθεωρηθεί το Σύνταγμα ώστε να επιτρέπεται η λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων, πώς θα διασφαλιστεί το ότι τα ιδιωτικά πανεπιστήμια θα είναι αξιόπιστα και αυτοδιοικούμενα; Στο νομοσχέδιο προβλέπονται νέα νομικά μορφώματα, τα νομικά πρόσωπα πανεπιστημιακής εκπαίδευσης (ΝΠΠΕ), που θα διοικούνται από Διοικητικό Συμβούλιο. Το ΝΠΠΕ, όπως αναφέρεται στο νομοσχέδιο, είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου με αποκλειστικό σκοπό την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, το οποίο συνδέεται απευθείας με το μητρικό Ίδρυμα και αποτελεί παράρτημά του στην Ελλάδα, με βάση απόφαση του αρμοδίου οργάνου του μητρικού Ιδρύματος που προσδιορίζει λεπτομερώς την εσωτερική μεταξύ τους σχέση και αντανακλάται επί του κεφαλαίου ή με βάση συμφωνίες πιστοποίησης (validation) ή δικαιόχρησης (franchising), οι οποίες διασφαλίζουν ουσιωδώς την ορθή τήρηση των ακαδημαϊκών προτύπων του μητρικού Ιδρύματος. Οι συμφωνίες πιστοποίησης (validation) ή δικαιόχρησης (franchising) είναι παρόμοιες με αυτές που έχουν επιλέξει τα ιδιωτικά κολέγια που λειτουργούν σήμερα στη χώρα μας. Δεν πρόκειται λοιπόν παρά για την ανωτατοποίηση των ήδη υφιστάμενων κολλεγίων, χωρίς διασφάλιση της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της θεσμικής της εγγύησης, δηλαδή της πανεπιστημιακής αυτοδιοίκησης.
Ποιες θα είναι οι επιπτώσεις για την υποχρηματοδοτούμενη, υποστελεχωμένη και ασφυκτικά ελεγχόμενη από το Υπουργείο (όχι απλώς εποπτευόμενη) δημόσια ανώτατη εκπαίδευση; Είναι προφανές ότι θα οδηγήσει σε περαιτέρω κρίση της δημόσιας ανώτατης εκπαίδευσης και σε πλήρη μαρασμό των περιφερειακών πανεπιστημίων, με πρώτο το ακριτικό Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης. Εν ονόματι τίνος δημοσίου συμφέροντος οδηγούνται σε μαρασμό τα δημόσια πανεπιστήμια, ιδίως τα περιφερειακά και προς εξυπηρέτηση ποιων ιδιωτικών συμφερόντων παραβιάζεται τόσο απροκάλυπτα το Σύνταγμά μας;
Ξενοφών Κοντιάδης
Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου, Πρόεδρος του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου
* Κείμενο εισήγησης σε ημερίδα του Ινστιτούτου InSocial, 12.02.2024
