1. Ο όρος «θαυμασμός» δεν είναι ίσως ο πλέον κατάλληλος για να περιγράψει τη θεσμική στάση απέναντι σε ένα δικαστήριο. Πράγματι, η Διοίκηση και ο Νομοθέτης οφείλουν να συμμορφώνονται στις αποφάσεις του, ενώ η θεωρία, ως εν ευρεία εννοία πηγή του οικείου επιστημονικού κλάδου[1], συνδιαλέγεται με τον δικαστή, σχολιάζει και αξιολογεί τις κρίσεις του, επισημαίνει τα κενά και τις αδυναμίες του συλλογισμού ή την εσφαλμένη κατεύθυνση μιας νομολογίας. Όπως είπε ο πρώην Πρόεδρος του γαλλικού Conseil d’Etat, το Συμβούλιο της Επικρατείας «χρειάζεται το Πανεπιστήμιο, χρειάζεται μια θεωρία … που διατυπώνει κριτική και επισημαίνει τα κενά, που συστηματοποιεί και προτείνει, μια θεωρία που προετοιμάζει το έδαφος, ανακαλύπτει, αποκαλύπτει, εφευρίσκει και φαντάζεται»[2] ενώ, κατά την εύστοχη διαπίστωση του καθηγητή J. J. Bienvenu, «για να υπάρξει θεωρία, πρέπει, κατ’αρχάς, ο δικαστής να υιοθετήσει ένα μίνιμουμ δογματικής προσέγγισης»[3]. Οι ιδιομορφίες, ωστόσο, του Συμβουλίου της Επικρατείας, θεσμικές και ανθρωπολογικές[4], θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν και πιο υποκειμενικές προσεγγίσεις.
2. Είναι αναμφίβολο ότι στην Ελλάδα, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι αυτή που έδωσε την ώθηση στο διοικητικό δίκαιο, που, κι αν ακόμη δεν μπορεί να παραμείνει ες αεί νομολογιακό[5], αενάως εμπλουτίζεται και παίρνει πνοή από τον δικαστή. Κι αν ακόμη η δημιουργικότητα, η εφευρετικότητα, η τόλμη του δικαστή ποικίλλουν ανάλογα με τις εποχές, υπάρχει, πάντως, μια αδιαμφισβήτητη σταθερά: δεν είναι δυνατόν να μελετηθεί και να εφαρμοστεί με βεβαιότητα και ασφάλεια το γραπτό διοικητικό δίκαιο παρά μόνον αφού ο διοικητικός δικαστής, “που είναι ο αυθεντικός ερμηνευτής του”[6], διευκρινίσει την έννοια που ο ίδιος κρίνει ότι πρέπει να του αποδοθεί.
3. Αυτό μάλιστα είναι σαφέστερο στις αποφάσεις του ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας, που, μη υποκείμενες στην imperatoria brevitas του γαλλικού Conseil d’Etat, δεν χρειάζονται τις διευκρινίσεις κυβερνητικού επιτρόπου για να αναπτύξουν το κανονιστικό περιεχόμενό τους και να προβάλουν το δογματικό τους αποτύπωμα. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι πολλές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας θα μπορούσαν να αποτελέσουν τμήματα εγχειριδίου, αν όχι συγγράμματος, διοικητικού δικαίου, γενικού, ειδικού ή δικονομικού[7]. ΄Όταν μάλιστα υπάρχει και μειοψηφούσα άποψη, απολαμβάνει κανείς έναν ολοκληρωμένο επιστημονικό διάλογο με στιβαρή τεκμηρίωση και δογματική πληρότητα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα, οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004, Ολ 22/2007, Ολ 1501/2014, Ολ 682/2019, Ολ 1828/2023, Ολ 146/2025.
4. Σε άλλες περιπτώσεις, όμως, το Δικαστήριο δεν φαίνεται να στέκεται στο ύψος των περιστάσεων ή αυτού που αναμένεται από το θεσμικό κύρος του και την επιστημονική αυθεντία των μελών του. Δύο πρόσφατες αποφάσεις, που μάλιστα είναι γνωστές μόνο από την ανακοίνωση του Προέδρου ή από την ανάρτηση της περίληψης, κλονίζουν και τους πιο αφοσιωμένους φίλους του Δικαστηρίου. Και θυμίζουν, αν δεν δικαιολογούν, αυστηρές κριτικές για υπονόμευση του κράτους δικαίου από το ίδιο το Δικαστήριο[8], οι οποίες προστίθενται στο περίφημο “coup d’Etat de droit“[9] και στον πιο κλασικό αφορισμό για την “gouvernement des juges”[10].
5. Το ζήτημα της λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ προκάλεσε έντονες θεωρητικές συζητήσεις, στο πλαίσιο των οποίων υποστηρίχθηκαν εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις ως προς τη δυνατότητα φιλικής προς το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος υπό το πρίσμα της θεωρίας του επαυξημένου Συντάγματος[11]. Το πρόβλημα της συνταγματικότητας του νόμου 5094/2024 τέθηκε με ιδιαίτερη οξύτητα, λαμβανομένου υπόψη ότι σε πολύ πρόσφατη νομολογία του, κατηγορηματικά το Συμβούλιο της Επικρατείας τόνιζε ότι «η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικώς από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, πλήρως αυτοδιοικούμενα, απαγορεύεται δε απολύτως η σύσταση σχολών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες, ασχέτως του προορισμού ή του χαρακτήρα των σχολών αυτών»[12]. Δύο χρόνια μετά, κρίνει ότι «οι διατάξεις των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος, ενόψει και του σκοπού τους, που συνίσταται στην παροχή υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης, σε συνδυασμό με την παρ. 1 του άρθρου 16, η οποία κατοχυρώνει την ελευθερία της εκπαίδευσης και την ακαδημαϊκή ελευθερία, ερμηνεύονται – σύμφωνα και με την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 του Συντάγματος αλλά και επί τη βάσει των αρχών της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και της καλόπιστης συνεργασίας των κρατών μελών (αρ. 2 και 4 παρ.3 ΣΕΕ) – σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα, οι ως άνω συνταγματικές διατάξεις ερμηνεύονται ενόψει των νεότερων νομοθετικών και νομολογιακών δεδομένων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία αφορούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης (αρ. 165 ΣΛΕΕ), την ελευθερία εγκατάστασης (αρ. 49 ΣΛΕΕ), καθώς και το θεμελιώδες δικαίωμα ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών (άρ. 14 παρ. 3 του Χάρτη). Επί τη βάσει των ανωτέρω, δεν αποκλείεται κατά το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων προερχομένων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή από χώρα συμβεβλημένη στην GATS, κατά τους όρους ειδικού νόμου, με τον οποίον διασφαλίζεται υψηλό επίπεδο σπουδών και προστατεύεται η ακαδημαϊκή ελευθερία». Αναμφίβολα η μεταστροφή της νομολογίας είναι συμφυής με το δικαιοδοτικό έργο και αναγκαίο μέσο για την περαιτέρω εξέλιξη, ο δε δικαστής διαθέτει την εξουσία προς πραγματοποίησή της [13]. Είναι όμως απορίας άξιον το ότι ο δικαστής αυτός δεν έχει την παραμικρή αμφιβολία για την ορθότητα της αντίθετης ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου την οποία υιοθετεί όλως αιφνιδίως και των επιταγών που απορρέουν από αυτήν, ώστε να υποβάλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ. Σημειώνεται ότι, επίσης πρόσφατα, ο ίδιος δικαστής αξιοποίησε την απόφαση του ΔΕΕ της 6.10.2021 στην υπόθεσηC-561/19, Consorzio Italian Management, όσον αφορά τις περιπτώσεις στις οποίες τα εθνικά δικαστήρια τελευταίου βαθμού δικαιοδοσίας απαλλάσσονται από την υποχρέωση προδικαστικής παραπομπής, δεχόμενος ότιτέτοια υποχρέωση δεν υφίσταται όταν i) το ανακύψαν ζήτημα δεν ασκεί επιρροή, ii) η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης έχει ήδη ερμηνευθεί από το Δικαστήριο, και iii) η ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης παρίσταται τόσο προφανής ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο για καμία εύλογη αμφιβολία[14]. Στην υπό εξέταση περίπτωση, όμως, είναι πρόδηλο ότι δεν συντρέχει κανένα από τα παραπάνω κριτήρια, ούτε φυσικά το τελευταίο, όπως μαρτυρεί, αφενός, η ύπαρξη μειοψηφίας[15], αφετέρου η έντονη θεωρητική συζήτηση[16] και, τέλος, η πάγια μέχρι σήμερα νομολογία[17].
6. Η απορία του καλοπροαίρετου μελετητή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας εντείνεται περαιτέρω όταν πληροφορείται ότι, με τις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1096-1098/2025 η Ολομέλεια υπέβαλε, ενόψει εύλογων αμφιβολιών, προδικαστικό ερώτημα για τη συμβατότητα προς το ενωσιακό δίκαιο της υποχρεωτικής σώρευσης σε ενιαίο δικόγραφο των αιτημάτων προσωρινής και οριστικής προστασίας κατά το στάδιο που προηγείται της ανάθεσης δημόσιας σύμβασης, σύμφωνα με το άρθρο 372 του Ν. 4412/2016, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 138 του Ν. 4782/2021: «Έχει η οδηγία 89/665/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με τις οδηγίες 2007/66/ΕΚ και 2014/23/ΕΕ, την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση του εθνικού δικαίου, όπως το άρθρο 372 του ν. 4412/2016, το οποίο, μετά την αντικατάστασή του με το άρθρο 138 του ν. 4782/2021, προβλέπει την υποχρεωτική σώρευση στο ίδιο δικόγραφο των αιτημάτων προσωρινής και οριστικής προστασίας (αίτησης αναστολής και αίτησης ακυρώσεως, αντιστοίχως) στις διαφορές που αναφύονται κατά την διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης, και δεν παρέχει, συνεπώς, στον ενδιαφερόμενο την δυνατότητα να ασκήσει αίτηση προσωρινής προστασίας ανεξάρτητα από την κίνηση της κύριας διαδικασίας (της αφορώσης δηλαδή την παροχή οριστικής δικαστικής προστασίας) εκ μέρους του;». Ωστόσο, οι σχετικές διατάξεις εφαρμόζονται επί τουλάχιστον τρία έτη, χωρίς η Ολομέλεια να κρίνει αναγκαία την επιτάχυνση της εκδίκασης των παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος που είχε διατυπώσει σχετικές αμφιβολίες συμβατότητας προς το ενωσιακό δίκαιο[18]. Δημιουργήθηκε εύλογα η πεποίθηση, τόσο στους διαδίκους όσο και στην ενδιαφερόμενη νομική κοινότητα, ότι η συστηματική και απρόσκοπτη εφαρμογή της παραπάνω εθνικής διάταξης επέτρεψε την άρση των αμφιβολιών και την επίλυση τυχόν προβλημάτων. Διερωτάται, λοιπόν, κανείς πώς είναι δυνατόν, από τη μια πλευρά, το Δικαστήριο να αμφιβάλει για μια διάταξη που εφαρμόζει παγίως και χωρίς σοβαρά προβλήματα επί τριετία και, από την άλλη, να μην έχει καμία αμφιβολία για την πλήρη αλλαγή πορείας σε έναν τομέα ρυθμιζόμενο από σαφή συνταγματική διάταξη και χαρακτηριζόμενο από δικές του, πρόσφατες κατηγορηματικές νομολογιακές προσεγγίσεις. Και, πάνω από όλα, προσπαθεί εις μάτην να εντοπίσει ποια κριτήρια ακολουθεί το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο για να απαλλαγεί από την υποχρέωση προδικαστικής παραπομπής: οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2348/2017 για την έννοια της ασφαλούς τρίτης χώρας του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ και Ολ 911-917/2021 για τη στελέχωση των επιτροπών ανταγωνισμού, από τη μια πλευρά, και ΣτΕ Ολ 1096-1098/2025 για τις επιταγές της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, από την άλλη, μάλλον προκαλούν σύγχυση στον αγνοούντα τα interna corporis του Δικαστηρίου[19].
7. Ίσως, όμως, η ανάγνωση του πλήρους κειμένου των παραπάνω αποφάσεων να λύσει όλες τις απορίες και να αποκαταστήσει την αισιόδοξη πεποίθηση ότι η μοναδική θεσμική σωτηρία του κράτους δικαίου παραμένει η δικαστική τόλμη και αποφασιστικότητα για την υπεράσπισή του, έστω και αν, ενίοτε, απαιτεί βολονταριστική στάση! Ας θυμηθούμε πρόσφατες στιγμές δόξας του Δικαστηρίου, όταν ανώτατοι πολιτικοί παράγοντες χαρακτήρισαν την ενοχλητική για τις επιλογές τους νομολογία ως «κράτος εν κράτει… βραχνά», ως «θεσμικό εμπόδιο» για την υλοποίηση της κυβερνητικής πολιτικής, μάλιστα δε και ως «δικαστικό πραξικόπημα»![20]. Ή ακόμη, όταν το Δικαστήριο επέβαλε με θεσμική συνέπεια στην ενωμένη εκτελεστική και νομοθετική εξουσία την –ενδεχομένως αγοραφοβική– άποψη περί παραμονής της ΕΥΔΑΠ στην κυριότητα του Ελληνικού Δημοσίου[21].
[1] W. Kahl, Wissenschaft, Praxis und Dogmatik im Verwaltungsrecht, Mohr Siebeck, 2020.
[2] J.-M. Sauvé, Un dialogue «naturel et bienfaisant», in J. Caillosse/O. Renaudie, Le Conseil d’Etat et l’Université, Dalloz, 2015, σ. 5 (12).
[3] J. Bienvenu, Les origines et le développement de la doctrine, RA, 1997, n° special, σ. 16.
[4] Bruno Latour, La fabrique du droit. Une ethnographie du Conseil d’État
[5] Georges Vedel : “Le droit administratif peut-il être indéfiniment jurisprudentiel ?”, (EDCE 1979-1980, n° 31, σ. 31.
[6] M. Troper, Interprétation, in D. Alland/S. Rials, Dictionnaire de la culture juridique, Lamy-PUF, 2003· του ιδίου, La liberté de l’interprète, in L’office du juge, actes du colloque du Sénat, 29 et 30 septembre 2006.
[7] Κ. Γώγος, Απαγορεύει το Σύνταγμα στον νομοθέτη να καταστήσει ηπιότερους τους όρους του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων; Σκέψεις για τις αποφάσεις της Ολομέλειας ΣτΕ 1828-9/2023 ως προς το επιτρεπτό δεύτερης προσφυγής, ΘΠΔΔ 12/2023, σ. 1241· Ε. Πρεβεδούρου, To Συμβούλιο της Επικρατείας ως διαρκής δικονομικός νομοθέτης. Mε αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ 636/2021 και ΣτΕ 2165/2023, ΘΠΔΔ 2024, σ. 54· Β. Τσιγαρίδας, Νομολογιακές δικονομικές μεταρρυθμίσεις, παρατ. σε ΣτΕ 2614/2021 7μ, ΘΠΔΔ 11/2023, σ. 1229. Όπως παρατηρεί ο Β. Τσιγαρίδας, τα τελευταία δεκαπέντε χρόνια, το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, σε πρώτο χρόνο, «υπαγορεύει» τις διατάξεις του θετικού δικονομικού δικαίου στον τυπικό νομοθέτη, για να τις ερμηνεύσει, στη συνέχεια, με το πνεύμα της δικονομικής ευελιξίας που το χαρακτηρίζει (Ο περιορισμός των σελίδων του δικογράφου ως «λύση» στο ζήτημα της καθυστέρησης στην απονομή της δικαιοσύνης: Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 627/2025, υπό δημοσίευση).
[8] Ενδεικτικά, Κ. Γιαννακόπουλος, Το Συμβούλιο της Επικρατείας διαλαλεί, αλλά υπονομεύει το Κράτος Δικαίου. Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 911 – 917/2021, ΕφημΔΔ 2/2021, σ. 178.
[9] O. Cayla, Le coup d’Etat de droit?, Le Débat 1998/3, αρ. 100, σ. 108.
[10] E. Schoettl, La démocratie au péril des prétoires. De l’Etat de droit au gouvernement des juges, Gallimard, 2022.
[11] Ε. Βενιζέλος, αντί πολλών, το πρόσφατο άρθρο του με τίτλο Η μετεξέλιξη της έννοιας του Συντάγματος – Το “επαυξημένο” Σύνταγμα, ΕφημΔΔ 6/2023, σ. 602.
[12] ΣτΕ Ολ 178/2023, 2253/2019, 3451/2011 επτ, 1318/2009, 547/2008 επτ.
[13] ΣτΕ Ολ 799-803/2021: η νομολογιακή μεταστροφή δεν παραβιάζει τις απορρέουσες από το Σύνταγμα (ΣτΕ Ολ 1738/2017) και την ΕΣΔΑ αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης -από τις οποίες άλλωστε δεν απορρέει δικαίωμα στη σταθερότητα της νομολογίας (απόφαση του ΕΔΔΑ της 29.1.2019, Orlen Lietuva Ltd. κατά Λιθουανίας, 45849/13, σκ. 80)-, παρά μόνον εάν αυτή παρίσταται αυθαίρετη ή παντελώς στερούμενη αιτιολογίας (αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 22.5.2018, Jureša κατά Κροατίας, 24079/11, σκ. 44, της 30.10.2010, της 12.1.2016, Borg κατά Μάλτας, 37537/13, σκ. 111, S.S. Balikliçeşme Beldesi Tarim Kalkinma Kooperatifi κ.λπ. κατά Τουρκίας, 35703/05, σκ. 28).
[14] ΣτΕ 746/2024.
[15] Βλ. μειοψηφούσα γνώμη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3457/1998: η ύπαρξη αριθμητικώς σημαντικής μειοψηφούσης γνώμης ως προς το ζήτημα της υποβολής προδικαστικού ερωτήματος καταδεικνύει ότι το τιθέμενο ζήτημα ερμηνείας κοινοτικού δικαίου δεν ήταν απολύτως σαφές και ανεπίδεκτο αμφιβολιών, οπότε και μόνον, κατά την νομολογία αυτή [CILFIT], θα συνεχωρείτο η μη παραπομπή.
[16] Η γνωμοδότηση των Β. Σκουρή/Ε. Βενιζέλου, Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος και τα περιθώρια ανάληψης νομοθετικών πρωτοβουλιών στο πεδίο της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης, Σάκκουλα, 2024, είναι, κατά τη γνώμη της γράφουσας, απόλυτα πειστική, συντάχθηκε όμως πριν από τη δημοσίευση του Ν. 5094/2024, τον οποίο προφανώς δεν μπορούσε να λάβει υπόψη. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να αποτελέσει το μόνο επιστημονικό έρεισμα για τον δικαστή στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου συνταγματικότητας ενός νόμου. Επιπλέον, δεν μπορεί να αγνοηθεί και η τεκμηριωμένη επιχειρηματολογία μεγάλης μερίδας θεωρητικών εγνωσμένου κύρους που υποστηρίζει αντίθετες απόψεις ως προς τις διάφορες πτυχές του μεγάλου νομικού ζητήματος.
[17] Ο Κ. Γιαννακόπουλος επισημαίνει συναφώς ότι η μόνη ευρωπαϊκή απόφαση που αφορά ad hoc την απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων στο άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος είναι αντίθετη με όσα δέχτηκαν οι δικαστές της παραπάνω πλειοψηφίας (ΠΕΚ, 11.2.1992, Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κ. Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σκέψη 73), Nomarchia, Iούν 20, 2025 | Editorial.
[18] ΣτΕ 147, 725, 726/2022.
[19] Βλ. αυστηρή κριτική του μικρού αριθμού προδικαστικών παραπομπών από τα ελληνικά δικαστήρια σε Β. Σκουρή, Ο διάλογος μεταξύ ελληνικών δικαστηρίων και ΔΕΕ, Καθημερινή 25.5.2023, ο οποίος κάνει λόγο για απογοητευτική στάση για μια χώρα που συμπλήρωσε πάνω από 40 χρόνια θητείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
[20] Βλ. την οξυδερκή και εύστοχη ανάλυση του Β. Ανδρουλάκη, Ζητήματα δικαστικής ανεξαρτησίας, ΘΠΔΔ 4-5/2018, σ. 319, με πλούσια παραδείγματα, οξυδερκή κριτική και θεωρητική τεκμηρίωση.
[21] www. Prevedourou.gr, Η συμμόρφωση στην απόφαση ΣτΕ Ολ 190/2022, τα άρθρα 114 και 115 του Ν. 4964/2022, το Πρακτικό ΤριμΣυμβΣτΕ 7/2023 και το άρθρο 64 του Ν. 5045/2023.ρθρο 64 του Ν. 5045/2023.
