Τις τελευταίες εβδομάδες η γαλλική πολιτική σκηνή υφίσταται συνεχείς αναταράξεις ενόψει της προσπάθειας μεταρρύθμισης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης από τον Πρόεδρο Μακρόν και ειδικότερα της αύξησης του ορίου συνταξιοδότησης από τα 62 στα 64 έτη. Χιλιάδες πολιτών διαδηλώνουν δυναμικά στο Παρίσι και σε άλλες μεγάλες πόλεις ενώ τα συνδικάτα προκηρύσσουν κυλιόμενες απεργίες. Ενόψει των παραπάνω, η Πρωθυπουργός Μπορν διαβλέποντας ότι δεν θα εξασφαλίσει την απόλυτη πλειοψηφία, κατέφυγε στο άρθρο 49 παρ. 3 του Συντάγματος, ώστε να ευοδωθεί η παραπάνω νομοθετική πρωτοβουλία, παρακάμπτοντας τον «σκόπελο» μιας αμφίβολης ψηφοφορίας στο κοινοβούλιο.
Το Σύνταγμα του 1958, στον απόηχο της συνεχούς ακυβερνησίας αλλά και των εξωτερικών κινδύνων, εγκαθίδρυσε ένα ημιπροεδρικό σύστημα, στο οποίο αφενός η εκτελεστική εξουσία ανήκει στον/ην πρόεδρο που διαθέτει αυξημένες εξουσίες αφετέρου διασώζεται η κοινοβουλευτική σχέση μέσω της ύπαρξης της/ου πρωθυπουργού, η κυβέρνηση της/ου οποίας/ου πρέπει να διαθέτει την εμπιστοσύνη του νομοθετικού σώματος.
Έτσι, εισήχθη μια πρωτότυπη όσο και ιδιαίτερη διαδικασία έγκρισης των νόμων, κατ’ εφαρμογή της οποίας επιτρέπεται στην κυβέρνηση να επιβάλλει την έγκριση ενός νόμου από την Εθνοσυνέλευση, αμέσως και χωρίς ψηφοφορία, στον οποίο νόμο η τελευταία μπορεί να αντιταχθεί μόνο με την ανατροπή της κυβέρνησης με πρόταση μομφής της παραγράφου 2. Στόχος είναι τόσο η δυνατότητα προεδρικής νομοθέτησης χωρίς την άμεση συγκατάθεση της Εθνοσυνέλευσης όσο και η αποφυγή μιας επιτηδευμένης καθυστέρησης των αντιπροσώπων ειδικά σε περιόδους κατακερματισμού των πολιτικών δυνάμεων. Πρόκειται ουσιαστικά για αντιστροφή της σχέσης κυβέρνησης-κοινοβουλίου υπέρ της πρώτης1, καθώς η εκτελεστική εξουσία μπορεί να ψηφίζει νόμους παρά την αντίθεση της Εθνοσυνέλευσης. Η παραπάνω ρύθμιση αποτελεί ένα αποτελεσματικό όπλο στα χέρια των γαλλικών κυβερνήσεων: αφενός εγκρίνεται ένα νομοσχέδιο παρά την απροθυμία των Βουλευτών αφετέρου επιταχύνεται η νομοθετική διαδικασία.
Η εφαρμογή του άρθρου έχει ως εξής: ο πρωθυπουργός παρουσιάζει στην Εθνοσυνέλευση το κείμενο του νομοσχεδίου και αποκλείει κάθε συζήτηση ή συχνότερα επιτρέπει την έναρξη της συζήτησης. Στη συνέχεια ενεργοποιείται η διάταξη, κάθε συζήτηση αναστέλλεται και ταυτόχρονα εκκινεί προθεσμία 24 ωρών, κατά την οποία μπορεί να υποβληθεί πρόταση μομφής τουλάχιστον από το 1/10 των βουλευτών κατά την παράγραφο 2 του ίδιου ως άνω άρθρου. Ισχύουν οι ίδιες προϋποθέσεις λ.χ. το 48ωρο μέχρι την ψηφοφορία, εκτός από τον περιορισμού του αριθμού των προτάσεων που μπορεί να υπογράψει ο κάθε βουλευτής. Μετά τη συζήτηση της πρότασης μομφής ακολουθεί ψηφοφορία. Η καταμέτρηση αφορά μόνο τις ψήφους υπέρ της μομφής. Αν η πρόταση μομφής υπερψηφιστεί, τότε η κυβέρνηση οφείλει να παραιτηθεί και ο πρόεδρος είτε να σχηματίσει νέα κυβέρνηση είτε να διαλύσει τη βουλή. Αν αντίθετα η μομφή δεν ευδοκιμήσει, τότε το νομοσχέδιο παίρνει το δρόμο για τη Γερουσία.
Ιστορικά η χρήση του 49 παρ. 3 ποικίλλει. Είναι σπάνια στην αρχή ενώ εν συνεχεία χρησιμοποιείται ευρύτερα από κυβερνήσεις που είχαν στην Εθνοσυνέλευση μόνο μια πολύ μικρή πλειοψηφία (Barre, Rocard, Cresson και Bérégovoy). Κατ’ εξαίρεση έχει χρησιμοποιηθεί για την επιτάχυνση της διαδικασίας, ειδικά όταν η αντιπολίτευση προσπαθεί να εμποδίσει τη διαδικασία συζήτησης πολλαπλασιάζοντας απεριόριστα τις προτεινόμενες τροπολογίες, ενώ η κυβέρνηση διαθέτει πραγματική πλειοψηφία. Αυτό απέδειξε η Κυβέρνηση του Ραφαρίν, η οποία έκανε απειλή χρήσης του παραπάνω προνομίου. Η αντιπολίτευση, θέλοντας να αντικρούσει το νομοσχέδιο που αφορούσε τον ενεργειακό τομέα, κατέθεσε περισσότερες από 130.000 τροπολογίες. Σε απάντηση, η Κυβέρνηση ανακοίνωσε ότι θα χρησιμοποιήσει το 49 παρ. 3. Τότε η αντιπολίτευση συμφώνησε να περιορίσει την κωλυσιεργία της με αντάλλαγμα τη μη χρήση της παραγράφου 32.
Κατά κανόνα, όμως, χρησιμοποιείται όταν η κυβέρνηση στηρίζεται από σχετική πλειοψηφία. Ο Μισέλ Ροκάρ χρησιμοποίησε τη διαδικασία 28 φορές για να περάσει τα νομοσχέδια της Κυβέρνησής του, καθώς ήταν διαρκώς πολιτικά διχασμένος μεταξύ της παράταξης που τον στήριζε και της αντιπολίτευσης. Η Εντίθ Κρέσσον που τον διαδέχθηκε, τη χρησιμοποίησε 8 φορές, αν και στην περίπτωσή της απολάμβανε μεγαλύτερη υποστήριξη από την Εθνοσυνέλευση. Και η εν ενεργεία Πρωθυπουργός Μπορν χρησιμοποίησε την ανωτέρω εξουσία 11 φορές ως επί το πλείστον για την ψήφιση των νομοσχεδίων του προϋπολογισμού. Εν τέλει, η παρ. 3 του 49 αποδείχθηκε απολύτως αποτελεσματική για τις Κυβερνήσεις καθώς ποτέ δεν ευδοκίμησε η αντίστοιχη μομφή.
Παρά της προσπάθειες για εξορθολογισμό του κοινοβουλευτικού συστήματος μέσω της επίτευξης κυβερνητικής σταθερότητας, η παραπάνω ρύθμιση έχει κατακριθεί ως απειλή για τη δημοκρατία. Ο πρώην Πρόεδρος Ολάντ έχει δηλώσει ότι «το 49 παρ. 3 είναι βαρβαρότητα, είναι άρνηση της δημοκρατίας, είναι ένας τρόπος επιβράδυνσης ή παρεμπόδισης του κοινοβουλευτικού διαλόγου»3 ενώ ο πρώην Πρωθυπουργός Βαλς, αφού χρησιμοποίησε την παραπάνω ρύθμιση το 2016, ανακοίνωσε ότι ήταν έτοιμος4 να καταργήσει το 49 παρ.3, εξαιρουμένου του νομοσχεδίου για τον προϋπολογισμό. Από την πλευρά των συνταγματολόγων, η Αν-Σαρλέν Μπεζίνα δήλωσε ότι πρόκειται για συνταγματικό εκβιασμό καθώς «η κυβέρνηση καλεί την Εθνοσυνέλευση να υιοθετήσει έναν νόμο χωρίς συζήτηση αποστερώντας της μια βασική λειτουργία».5
Οι παραπάνω αιτιάσεις οδήγησαν στην αναδιάρθρωση του άρθρου με την προσθήκη περιορισμών μέσω της συνταγματικής αναθεώρησης του 2008. Η αναθεωρημένη διάταξη ορίζει ότι η διαδικασία ενεργοποιείται μόνο για νομοσχέδια που αφορούν τα οικονομικά ή την χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης. Επίσης, μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την ψήφιση οποιουδήποτε νομοσχεδίου από τον Πρωθυπουργό άπαξ, δηλαδή μόνο μια φορά ανά σύνοδο. Δεν είναι λίγοι αυτοί που θεωρούν προβληματική και την αναθεωρημένη διάταξη.
Η ενεργοποίηση του 49 παρ. 3 από την Κυβέρνηση Μπορν και η συζήτηση στην Εθνοσυνέλευση αναμφίβολα προκαλούν έντονες συζητήσεις, ενόψει και των σφοδρών διαμαρτυριών ενάντια στο νομοσχέδιο από την αντιπολίτευση και τους πολίτες. Παρόλο που δεν αναμένετε η ευδοκίμηση της μομφής, ζωντανός παραμένει ο διάλογος γι’ αυτήν την αμφιβόλου δημοκρατικότητας διάταξη του Συντάγματος.
Φίλιππος Καπόγιαννης
Απόφοιτος ΠΜΣ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, ασκούμενος δικηγόρος
Υποσημειώσεις:
1 J.-J. Chevallier, G. Carcassonne,O. Duhamel, Histoire de la Ve République – 1958-2017, Dalloz, 2017, p. 234
2 “Le gouvernement évite le 49-3 sur la privatisation de Gaz de France”, liberation.fr, 19 septembre 2016
3 “Le 49-3 est une brutalité, un déni de démocratie”, lefigaro.fr, 10 mai 2016.
4 “Primaire du PS: Valls surprend en proposant de supprimer le 49-3”, LePoint.fr, 15 décembre 2016.
5 “Recours au 49.3: quelles règles, quelles limites?”, radiofrance.fr, 20 Octobre 2022
