Προβλήματα εφαρμογής
Στο άρθρο 73 παρ. 6 του Συντάγματος κατοχυρώθηκε, με την πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση, ο θεσμός της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας. Εκτός από την κανονιστική του λειτουργία, ο θεσμός επιτελεί μία ισχυρή παιδαγωγική λειτουργία προωθώντας την άμεση λαϊκή συμμετοχή στο νομοθετικό έργο της πολιτείας. Ποια είναι τα βασικά συνταγματικά ερωτήματα που τίθενται ως προς την εφαρμογή της νέας αυτής διάταξης; Σύμφωνα με το άρθρο 73 παρ. 6 Συντ., που υπερψηφίστηκε με ευρύτατη συναίνεση, «Με υπογραφή πεντακοσίων χιλιάδων πολιτών που έχουν δικαίωμα ψήφου, μπορούν να κατατίθενται έως δύο ανά κοινοβουλευτική περίοδο προτάσεις νόμων στη Βουλή, οι οποίες με απόφαση του Προέδρου της παραπέμπονται στην οικεία κοινοβουλευτική επιτροπή προς επεξεργασία και εν συνεχεία εισάγονται υποχρεωτικά προς συζήτηση και ψήφιση στην Ολομέλεια του Σώματος. Οι προτάσεις νόμων του προηγούμενου εδαφίου δεν μπορεί να αφορούν θέματα δημοσιονομικά, εξωτερικής πολιτικής και εθνικής άμυνας. Νόμος ορίζει τους όρους και τις προϋποθέσεις εφαρμογής της παρούσας παραγράφου.»
Το πρώτο ερώτημα είναι εάν η διάταξη αυτή μπορεί να εφαρμοστεί ενόσω δεν έχει ακόμη ψηφιστεί ο προβλεπόμενος εκτελεστικός νόμος, 16 μήνες μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος; Μήπως η αδράνεια του κοινού νομοθέτη καθιστά ανενεργή τη συνταγματική διάταξη; Μπορεί ο κοινός νομοθέτης να μπλοκάρει αυτό το πολιτικό δικαίωμα που κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα; Η συζήτηση δεν είναι νέα ούτε μόνο ελληνική. Για παράδειγμα, στην Ιταλία η ψήφιση του σχετικού εκτελεστικού νόμου καθυστέρησε 22 χρόνια, κατά τα οποία αναπτύχθηκε μία ενδιαφέρουσα συζήτηση ως προς τη δυνατότητα άμεσης εφαρμογής της αντίστοιχης διάταξης του ιταλικού Συντάγματος του 1948.
Η απάντηση που δίνει η συνταγματική θεωρία ως προς την υποχρέωση του νομοθέτη να θεσπίζει τους εκτελεστικούς νόμους είναι ότι αν οι συνταγματικές διατάξεις μπορούν να εφαρμοστούν χωρίς τη θέσπιση του εκτελεστικού νόμου, τότε η μη ενεργοποίησή του δεν είναι αναγκαία. Σε περίπτωση που πρόκειται για οργανικό ή οργανωτικό νόμο, ο οποίος είναι αναγκαίος για την εφαρμογή ενός ατομικού ή πολιτικού δικαιώματος, τίθεται ζήτημα παράβασης του Συντάγματος εξαιτίας της μη θέσπισής του. Ωστόσο αυτή η αντισυνταγματική παράλειψη δεν μπορεί να αρθεί με την επιβολή από ένα δικαστικό όργανο στον κοινό νομοθέτη της άσκησης του νομοθετικού έργου.
Έχουμε να κάνουμε στην περίπτωσή μας με ένα οργανικό ή οργανωτικό νόμο; Η απάντησή μου είναι καταφατική. Άρα ο κοινός νομοθέτης έχει υποχρέωση να θεσπίσει τον νόμο αυτό, επειδή υπάρχουν κρίσιμα οργανωτικής φύσεως ζητήματα που πρέπει να επιλυθούν για την εφαρμογή της συνταγματικής διάταξης. Τα ζητήματα αυτά είναι τα εξής:
- Καταρχάς, η διαδικασία συγκέντρωσης των υπογραφών.
- Δεύτερον, ο ορισμός του οργάνου και της διαδικασίας ελέγχου των υπογραφών, δηλαδή της λεγόμενης αυθεντικοποίησής τους, αν δηλαδή πράγματι το συγκεκριμένο πρόσωπο έχει υπογράψει υπέρ της συγκεκριμένης νομοθετικής πρωτοβουλίας, αν υπάρχουν διπλές υπογραφές, ποια είναι τα απαραίτητα στοιχεία για την ταυτοποίηση του προσώπου.
- Περαιτέρω, ποιο κρατικό όργανο είναι αρμόδιο για αυτόν τον έλεγχο, πώς θα προστατευθεί η υπογραφή αυτή ως ευαίσθητο πολιτικό προσωπικό δεδομένο σύμφωνα και με τον Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων, ποια στοιχεία πρέπει ενδεχομένως να περιλαμβάνει το κείμενο της νομοθετικής πρωτοβουλίας που τίθεται προς υπογραφή, πώς τυποποιείται η οργανωτική επιτροπή της πρωτοβουλίας; Οι προηγούμενες θεσμικές εκκρεμότητες είναι ενδεικτικές.
Σε ποιο συμπέρασμα καταλήγουν οι προηγούμενες σκέψεις; Αυτή τη στιγμή βρισκόμαστε μπροστά σε μία αντισυνταγματική παράλειψη του νομοθέτη να θεσπίσει τον σχετικό οργανικό νόμο. Σημαίνει αυτό ότι δεν μπορεί να ξεκινήσει ή να προχωρήσει οποιαδήποτε λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία; Κάθε άλλο. Μία διαδικασία που τυχόν έχει ξεκινήσει, μπορεί να προχωρήσει, λειτουργώντας ταυτόχρονα ως μέσο πίεσης προς τον κοινό νομοθέτη, με αίτημα να μην συνεχίσει να αδρανεί και να άρει αυτή την αντισυνταγματική παράλειψη.
Θεωρώ αδιανόητο να κατατεθεί μία πρόταση στον Πρόεδρο της Βουλής με εκατοντάδες χιλιάδες υπογραφές και ο Πρόεδρος, που είναι αρμόδιος για την παραπομπή της στην οικεία κοινοβουλευτική επιτροπή να μην εφαρμόσει τη συνταγματική ρύθμιση. Αν μη τι άλλο, θα έπρεπε ταυτόχρονα να κινηθεί η διαδικασία νομοθέτησης του οργανικού νόμου που προβλέπει το Σύνταγμα. Μία τόσο οφθαλμοφανής αθέτηση του Συντάγματος θα ήταν αδιανόητη και θα συνεπαγόταν σοβαρό πολιτικό κόστος για οποιαδήποτε κυβέρνηση.
II
Αναφέρθηκε προηγουμένως ποια είναι τα βασικά αιτήματα που καλείται να ρυθμίσει ο κοινός νομοθέτης με αυτόν τον οργανικό νόμο. Με βάση τη συνταγματική διάταξη, αλλά και τη συγκριτική εμπειρία από άλλες ευρωπαϊκές χώρες, επισημαίνονται τα εξής:
- Καταρχάς, κανένα άλλο κρατικό όργανο εκτός από τη Βουλή δεν θα ήταν συνταγματικά ανεκτό να εμπλακεί στη διαδικασία αυτή. Επί παραδείγματι, η δικαστική εξουσία δεν μπορεί να έχει ρόλο.
- Ένα άλλο κρίσιμο ζήτημα είναι αν θα μπορούσε να προβλέπει ο νόμος ότι οι οργανωτές της πρωτοβουλίας οφείλουν εκ των προτέρων να την ανακοινώσουν με κάποιον προβλεπόμενο τύπο στη Βουλή. Η απάντηση είναι καταφατική. Όμως, το όργανο που θα δηλώσουν την πρωτοβουλία τους δεν μπορεί παρά να είναι η Βουλή και μόνον.
- Ένα άλλο ερώτημα είναι αν μπορεί να τεθεί κάποιο χρονικό όριο για τη συγκέντρωση των υπογραφών. Η απάντηση είναι αρνητική. Τέτοιο όριο δεν προβλέπεται στο Σύνταγμα και υπάρχει νομολογία αλλοδαπών συνταγματικών δικαστηρίων που έκριναν αντισυνταγματικούς παρεμφερείς περιορισμούς.
Τι θα συνέβαινε αν συγκεντρωθούν οι 500.000 υπογραφές και εκ των υστέρων ο νόμος θεσπίσει προϋποθέσεις τις οποίες δεν είχαν τηρήσει οι οργανωτές της πρωτοβουλίας; Η απάντησή μου είναι ότι οι οργανωτές της όποιας λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας θα πρέπει ήδη πριν από την ψήφιση του οργανικού νόμου να τηρήσουν κάποια βασικά διαδικαστικά βήματα προκειμένου να αποτραπεί η ματαίωση της πρωτοβουλίας τους. Ποια είναι αυτά τα βήματα:
- Πρώτον, θα πρέπει εκ των προτέρων να καταθέσουν στον Πρόεδρο της Βουλής ένα κείμενο με τα χαρακτηριστικά σχεδίου αιτιολογικής έκθεσης, που να περιγράφει επαρκώς το περιεχόμενο της πρωτοβουλίας.
- Δεύτερον, θα πρέπει να οργανώσουν τη συγκέντρωση των υπογραφών με εγγυήσεις διαφάνειας, ώστε να καθίσταται εφικτή η αυθεντικοποίηση των υπογραφών. Το όνομα και την υπογραφή κάθε προσώπου που στηρίζει την πρωτοβουλία θα πρέπει να συνοδεύουν στοιχεία που περιλαμβάνονται στους εκλογικούς καταλόγους, όπως ιδίως ο αριθμός ταυτότητας, η διεύθυνση κατοικίας και η εκλογική περιφέρεια όπου ψηφίζει.
- Τρίτον, το κείμενο το οποίο θα κατατεθεί συνοδευόμενο από τουλάχιστον 500.000 υπογραφές θα πρέπει να περιλαμβάνει πρόταση νόμου, η οποία να πληροί κατά το δυνατόν τους βασικούς κανόνες καλής νομοθέτησης που ισχύουν και αφορούν όλους τους νόμους.
III
Εκτός από τα προηγούμενα διαδικαστικά και τεχνικά ζητήματα που αφορούν την εφαρμογή του θεσμού, είναι αναγκαίο να διατυπωθούν και ορισμένες συνταγματικοπολιτικές παρατηρήσεις. Καταρχάς, ο αριθμός των 500.000 υπογραφών για να προχωρήσει μια λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία είναι πραγματικά ασύλληπτος. Αν συγκριθεί με τον αριθμό υπογραφών που απαιτούνται για αντίστοιχες πρωτοβουλίες σε άλλες χώρες ή και στην ίδια την Ευρωπαϊκή Ένωση, γίνεται αντιληπτό ότι ενδεχομένως, σκοπίμως ή μη, ο συνταγματικός νομοθέτης να επεδίωκε να τον αποδυναμώσουν ή να τον καταστήσουν ανενεργό. Για παράδειγμα, μια αντίστοιχη πρωτοβουλία σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης προϋποθέτει τη συγκέντρωση 1.000.000 υπογραφών. Αντίστοιχα, στην Ιταλία, μία χώρα με υπερπενταπλάσιο πληθυσμό από την Ελλάδα, αρκούν 50.000 υπογραφές.
Μία δεύτερη παρατήρηση αφορά τα αποτελέσματα της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας. Το μόνο αποτέλεσμα που έχει είναι η υποχρέωση εισαγωγής της πρότασης νόμου στην Ολομέλεια της Βουλής. Αυτό δεν εγγυάται ούτε την υπερψήφιση της πρότασης, ούτε ότι δεν θα μεταβληθούν ουσιώδεις ρυθμίσεις που περιλαμβάνονται σε αυτήν, ούτε ότι δεν θα τροποποιηθεί ή καταργηθεί ο νόμος αυτός σε μεταγενέστερο στάδιο.
Ποια είναι η πρώτη αντίδραση που μπορεί να έχει κανείς μπροστά σε αυτά τα δεδομένα; Με μία λίγο σκωπτική διατύπωση: Πολύ κακό για το τίποτα. Δηλαδή ένα πολύ απαιτητικό εγχείρημα, που συνίσταται στην κινητοποίηση ενός αριθμού πολιτών που υπερβαίνει το 7% του εκλογικού σώματος και καταλήγει σε ένα αβέβαιο και εύθραυστο αποτέλεσμα. Και όλα αυτά ενώ θα μπορούσε εναλλακτικά η πρόταση νόμου να προωθηθεί από μία ομάδα πολιτών στη Βουλή μέσω ενός μεμονωμένου βουλευτή ή κάποιου πολιτικού κόμματος.
Όμως αυτή είναι η πρώτη αντίδραση. Το ζήτημα θα μπορούσε να προσεγγιστεί και υπό ένα άλλο πρίσμα. Εκείνοι που έβαλαν τον πήχη τόσο ψηλά, στις 500.000 υπογραφές, ενδεχομένως επεδίωξαν να υποσκάψουν τον θεσμό. Από την άλλη πλευρά, αυτό μπορεί στην πράξη να λειτουργήσει στην εκ διαμέτρου αντίθετη κατεύθυνση.
Οι 500.000 υπογραφές δίνουν δύναμη στον θεσμό. Όποιος πετύχει να τις συγκεντρώσει, θα κρατάει στα χέρια του ένα μηχανισμό πίεσης με πολύ μεγαλύτερη ισχύ από ό,τι αν την πρωτοβουλία στήριζαν 50.000 άνθρωποι. Θα είναι εξαιρετικά δύσκολο για τη Βουλή, και ευρύτερα για το πολιτικό σύστημα, να αγνοήσει ή να παραχαράξει το αίτημα μισού εκατομμυρίου πολιτών. Πρόκειται για μία πολύ μεγάλη προσπάθεια, η οποία μπορεί να έχει πολύ σημαντικά αποτελέσματα.
Δεν πρέπει πάντως να υποτιμώνται οι κίνδυνοι από την ενδεχομένη προώθηση συντηρητικών ή λαϊκίστικων προτάσεων, όπως έχει συμβεί σε αρκετές χώρες, ακόμα και στο κράτος-μοντέλο της άμεσης δημοκρατίας που είναι η Ελβετία. Η εφαρμογή του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας στην πράξη θα αναδείξει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματά του, στο πλαίσιο των συγκεκριμένων πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών. Είναι προφανές ότι υπό συνθήκες πολιτικής, οικονομικής ή υγειονομικής κρίσης μια τέτοια πρωτοβουλία ενδέχεται να λάβει διαφορετικές διαστάσεις και κατευθύνσεις από ό,τι υπό συνθήκες «κανονικότητας».
Ξενοφών Κοντιάδης
Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου, Πρόεδρος του Ιδρύματος Τσάτσου
[Το κείμενο αποδίδει προφορική ομιλία στη διαδικτυακή εκδήλωση με τίτλο «Ο Θεσμός της Λαϊκής Πρωτοβουλίας στην Ελλάδα – Δυνατότητες και Προοπτικές» που διοργανώθηκε από τη Λαϊκή Πρωτοβουλία Kλίμα500 στις 17 Απριλίου 2021.]
