I.
Αν αυτό το Συνέδριο είχε πραγματοποιηθεί πριν από ένα μήνα, σήμερα η συζήτησή μας ενδεχομένως θα είχε διαφορετικό περιεχόμενο και θα επικεντρωνόταν στην αποτίμηση του σημαντικού έργου που έχουν επιτελέσει οι πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές τις προηγούμενες τρεις δεκαετίες. Τι μεσολάβησε;
Πρώτον, η απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων για τον ορισμό νέων μελών του ΕΣΡ και της ΑΔΑΕ, ως προς τους εξωτερικούς-τυπικούς όρους νομιμότητας, της οποίας αναμένεται να αποφανθεί το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Δεύτερον, η απόπειρα ποινικής δίωξης δύο μελών και ενός επιστημονικού συνεργάτη της ΑΔΑΕ με εντολή της Εισαγγελίας Αθηνών, ως επιστέγασμα των απειλών για διώξεις που διατυπώθηκαν στη γνωστή γνωμοδότηση 1/2023 του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου.
Τρίτον, η αναφορά του Προέδρου της ΑΔΑΕ Χρήστου Ράμμου στην Επιτροπή LIBE του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τις παρεμβάσεις στο έργο της Αρχής.
Τα τρία προηγούμενα γεγονότα δεν είναι μεμονωμένα αλλά αποτελούν το επιστέγασμα μίας υποβόσκουσας σύγκρουσης μεταξύ ανεξάρτητων αρχών και πολιτικής εξουσίας η οποία εντείνεται τα τελευταία χρόνια. Ωστόσο, πριν επιστρέψουμε σε αυτή τη συζήτηση είναι σκόπιμο να επιχειρηθεί μια θεωρητική επισκόπηση της θέσης των ανεξάρτητων αρχών. Τι είναι τελικά οι ανεξάρτητες αρχές και ποια η λειτουργία τους;
Η αποκοπή των ανεξάρτητων αρχών από την οργανωτική πυραμίδα της δημόσιας διοίκησης θέτει σημαντικά θεωρητικά ζητήματα, τόσο ως προς το εύρος των αρμοδιοτήτων τους όσο και ως προς τη συγκρότησή τους και τις μορφές ελέγχου τους. Ανακύπτει το ζήτημα κατά πόσον είναι εύστοχο να προσεγγίζονται οι ανεξάρτητες αρχές ως θεσμικά αντίβαρα στο πλαίσιο του εκλογικευμένου, πλειοψηφικού κοινοβουλευτικού συστήματος. Από τη μια πλευρά υποστηρίζεται ότι οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν συμπληρωματικά προς τα δικαστήρια κρατικά όργανα, που λειτουργούν ως αντίβαρα έναντι των κοινοβουλευτικών πλειοψηφιών, αποσκοπώντας στη διασφάλιση των δικαιωμάτων των μειοψηφιών και των μειονοτήτων. Με το σκεπτικό ότι «ο νόμος της πλειοψηφίας δεν αρκεί», οι ανεξάρτητες αρχές συνιστούν, παράλληλα με τη δικαστική εξουσία, θεσμικά αντίβαρα, «φύλακες του Συντάγματος» (Αλιβιζάτος).
Ωστόσο, σύμφωνα με μια άλλη άποψη, από τα πεδία δράσης των ανεξάρτητων αρχών «καθίσταται προφανές ότι δεν λειτουργούν ή μάλλον δεν πρέπει να λειτουργούν ως αντιπλειοψηφικά αντίβαρα, αλλά ως εγγυήσεις που σχετίζονται είτε με τον δικαιοκρατικό είτε με τον δημοκρατικό και πλουραλιστικό χαρακτήρα του πολιτεύματος, μέσα από την προστασία της αυτονομίας της πολιτικής έναντι της υπερσυγκέντρωσης οικονομικής, επικοινωνιακής και εντέλει πολιτικής επιρροής» (Βενιζέλος).
Ίσως εντέλει η διαφωνία ως προς τον χαρακτηρισμό των ανεξάρτητων αρχών ως θεσμικών αντίβαρων έναντι της εκάστοτε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ή ως εγγυητών του δημοκρατικού κράτους δικαίου να οφείλεται στην εξαρχής θεώρηση του ζητήματος υπό το πρίσμα του ψευδοδιλήμματος: Ποιον τελικά περιορίζουν, έναντι τίνος στρέφεται η λειτουργία τους;
Είναι καταρχάς προφανές ότι δεν επιτελούν όλες οι ανεξάρτητες αρχές μια κοινή, ομοιόμορφη λειτουργία, αλλά ανάλογα με το πεδίο της κοινωνικής και οικονομικής δράσης στο οποίο έχει ταχθεί κάθε επιμέρους αρχή να παρεμβαίνει, αναπτύσσει διαφορετικές μορφές παρέμβασης, χρησιμοποιώντας διαφορετικές μεθόδους και μέσα δράσης και εφαρμόζοντας επιμέρους υποσυστήματα δικαιϊκών ρυθμίσεων. Θα ήταν συνεπώς εκ προοιμίου λανθασμένη η αντίληψη ότι κεντρική λειτουργία όλων των ανεξάρτητων αρχών συνιστά η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων ή η εύρυθμη και αμερόληπτη δράση της δημόσιας διοίκησης.
Πράγματι, η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα ή η Αρχή Διασφάλισης του Απόρρητου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ) έχουν, κατά τα άρθρα 9Α και 19 του Συντάγματος αντίστοιχα, ως βασική αποστολή την προστασία επιμέρους θεμελιωδών δικαιωμάτων. Από την άλλη πλευρά, το ΑΣΕΠ και ο Συνήγορος του Πολίτη επικεντρώνονται ιδίως στην αμερόληπτη και αποτελεσματική λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, λειτουργία που ασφαλώς άπτεται άμεσα και των θεμελιωδών δικαιωμάτων του πολίτη. Διαφορετικές λειτουργίες εμφανίζεται να επιτελεί η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας ή η Επιτροπή Ανταγωνισμού, που έχουν ως αποστολή την εποπτεία και τη ρυθμιστική παρέμβαση σε επιμέρους πεδία της ελεύθερης οικονομίας, ενώ το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης επιτελεί τη σύνθετη λειτουργία να ρυθμίζει ένα ευαίσθητο πεδίο της ελεύθερης οικονομίας, προασπίζοντας ταυτόχρονα τόσο μια δέσμη θεμελιωδών δικαιωμάτων (πρωτίστως το δικαίωμα στην πληροφόρηση), όσο και τη διαφάνεια των συναλλαγών της δημόσιας διοίκησης με ιδιώτες, που καταλήγει να συνιστά εν προκειμένω και μείζονα εγγύηση της δημοκρατίας έναντι ιδιωτικών κέντρων εξουσίας.
Θα ήταν συνεπώς μονομερής η θεώρηση των ανεξάρτητων αρχών είτε ως αντίβαρων έναντι της πλειοψηφίας, είτε ως εγγυητών των θεμελιωδών δικαιωμάτων είτε, υπό μια πιο γενικευτική προσέγγιση, ως μηχανισμών που συμβάλλουν «στην ανανέωση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας» (Καμτσίδου). Οι ανεξάρτητες αρχές δεν παρεισφρέουν στο δίπολο πλειοψηφία-μειοψηφία υπέρ των δικαιωμάτων της μειοψηφίας, ούτε λειτουργούν ως κρατικά όργανα που είτε υποβοηθούν συμπληρωματικά είτε αφαιρούν ύλη από τη δικαστική εξουσία.
Οι ανεξάρτητες αρχές δεν τάσσονται πρωτίστως ως αναχώματα έναντι της εκάστοτε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, αλλά επιχειρούν να αποπολιτικοποιήσουν, ουδετεροποιήσουν και στεγανοποιήσουν πεδία της διοικητικής δράσης τόσο από μια κομματοκρατούμενη γραφειοκρατία, όσο και από ενδεχόμενες επιρροές ποικίλων ιδιωτικών κέντρων οικονομικής και επικοινωνιακής ισχύος.
Κατά τη γνώμη μου, οι ανεξάρτητες αρχές δεν αποτελούν ελεγκτικό μηχανισμό των πολιτικών λειτουργιών, όπως η δικαστική εξουσία, ούτε θεσμικό αντίβαρο έναντι της πλειοψηφίας, όπως η περιβεβλημένη με εγγυήσεις και δυνατότητες συμμετοχής, παρέμβασης ή ελέγχου κοινοβουλευτική αντιπολίτευση, αλλά κρατικά όργανα που θεσπίστηκαν για να λειτουργούν σε επιμέρους πεδία πέραν της πολιτικής και να διασφαλίζουν ακριβώς την αποξένωση των πεδίων αυτών από την πολιτική.
Ωστόσο, υπό ένα διαφορετικό πρίσμα, απαλλάσσοντας την πολιτική τάξη από τη διαχείριση ευαίσθητων πεδίων άσκησης δημόσιων πολιτικών, η λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών θα μπορούσε να διευκολύνει την υπέρβαση της κρίσης αξιοπιστίας των πολιτικών κομμάτων και αμβλύνει τις επιπτώσεις της κρίσης του κομματικού φαινομένου και, εντέλει, της κρίσης της πολιτικής. Κατά συνέπεια η θεσμοθέτηση των ανεξάρτητων αρχών θα μπορούσε να θεωρηθεί ως ένας από τους βασικούς όρους διάσωσης και αναπαραγωγής του πολιτικού και του κομματικού συστήματος στη σημερινή του μορφή, λειτουργώντας ως μηχανισμός απορρόφησης των εντάσεων που συνεπάγεται η άσκηση πολιτικής, ιδίως σε πεδία όπου παρεμβαίνουν ποικίλα ιδιωτικά κέντρα οικονομικής και επικοινωνιακής εξουσίας.
Να επισημάνω στο σημείο αυτό ένα σημαντικό σφάλμα του συνταγματικού νομοθέτη: Την ανάθεση στη Διάσκεψη των Προέδρων, ένα όργανο χωρίς σταθερή σύνθεση, της αρμοδιότητας ορισμού των μελών των ανεξάρτητων αρχών.
II.
Ωστόσο, όπως προανέφερα, τρία πρόσφατα γεγονότα καταδεικνύουν ότι οι ανεξάρτητες αρχές είναι σήμερα ανεπιθύμητες τουλάχιστον από την πολιτική εξουσία ή αν μη τι άλλο από την παρούσα κυβέρνηση. Πρόκειται για το αποκορύφωμα της διαχρονικής δυσπιστίας που έχει επιδείξει με ποικίλους τρόπους η πολιτική εξουσία έναντι των ανεξάρτητων αρχών.
α. Στις 28 Σεπτεμβρίου 2023 ορίστηκαν νέα μέλη του ΕΣΡ και της ΑΔΑΕ χωρίς προηγούμενη διαβούλευση και συναίνεση για την επιλογή αυτή. Η εσπευσμένη σύγκληση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής συνοδεύτηκε από την παραβίαση της προβλεπόμενης κατά το Σύνταγμα πλειοψηφίας των 3/5 των μελών της: Οι 16 ψήφοι που συγκεντρώθηκαν δεν αποτελούν τα 3/5 του 27, δηλαδή του συνόλου των μελών∙ στρογγυλοποίηση προς τα κάτω δεν είναι νοητή όταν τίθενται ποσοστώσεις για την εκλογή ή επιλογή προσώπων. Η δυσάρεστη αυτή εξέλιξη επιβεβαιώνει την ευρύτερη απαξίωση του θεσμού των Ανεξάρτητων Αρχών και τη διασάλευση της ανεξαρτησίας τους. Υπό αυτές τις συνθήκες είναι αμφίβολο αν μπορεί να επιτευχθεί η αναβάθμιση του ΕΣΡ, που αποτελεί το αντικείμενο αυτού του αφιερώματος.
β. Η τιμωρητικού και εκδικητικού χαρακτήρα προπαρασκευή της ποινικής δίωξης δύο από τα μόλις αντικατασταθέντα μέλη της ανεξάρτητης αρχής, που καλούνται από την εισαγγελία Αμαρουσίου στις 9 Νοεμβρίου ως ύποπτοι για τη διαρροή των στοιχείων της έρευνας για τις υποκλοπές.
Η παραγγελία για τη δικαστική έρευνα κατά των δύο μελών της Ολομέλειας της ΑΔΑΕ, της Αικατερίνης Παπανικολάου και του Στέφανου Γκρίτζαλη, δόθηκε από τον τέως Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου Ισίδωρο Ντογιάκο, μια από τις τελευταίες ενέργειές του προτού αφυπηρετήσει. Η νέα εισαγγελέας του Αρείου Πάγου μπορούσε να ανακαλέσει την παραγγελία Ντογιάκου, αλλά δεν το έπραξε.
Το μήνυμα είναι σαφές: Όχι μόνο μπλοκάρεται ένας δικαιοκρατικός θεσμός που επιχειρεί να ασκήσει το έργο του απέναντι σε αυθαιρεσίες και παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων από το βαθύ κράτος, αλλά εκείνοι που τολμούν να ορθώσουν το ανάστημά τους θα καταδιώκονται ακόμη και μετά την απομάκρυνσή τους από τον θεσμό αυτό, εκδικητικά, τιμωρητικά και για παραδειγματισμό των υπολοίπων.
γ. Την περασμένη Πέμπτη 26 Οκτωβρίου μίλησε δημόσια, σε ανοιχτή ακρόαση, στο Ευρωκοινοβούλιο, ο πρόεδρος της ΑΔΑΕ και ενημέρωσε το σώμα, δημόσια και επώνυμα, μεταξύ άλλων, για τα εξής:
- Ότι η ΑΔΑΕ κι η ΑΠΔΠΧ «δέχθηκαν αυξανόμενες πιέσεις ενώ προχωρούσαν τις έρευνές τους».
- Ότι τον προσέβαλαν και τον απείλησαν «προσωπικά, δημοσίως και με ωμότητα, βουλευτές και αξιωματούχοι της κυβέρνησης, όταν η ΑΔΑΕ προσπάθησε να ενημερώσει τον τότε αρχηγό της αξιωματικής αντιπολίτευσης, με βάση δικό του αίτημα που εδράζεται στην κείμενη νομοθεσία».
- Ότι ο ορισμός των μελών της Αρχής αποφασίστηκε με οριακά μικρότερη πλειοψηφία κατά παράβαση του Συντάγματος και «τα αποτελέσματα της ψηφοφορίας δημοσιεύτηκαν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως κατά τη διάρκεια της νύχτας με αξιοσημείωτη βιασύνη, υποδεικνύοντας ότι η αντικατάσταση θα μπορούσε να συνδέεται με συγκεκριμένα γεγονότα».
- Ότι «η γνωμοδότηση Ντογιάκου συνοδευόταν από απειλές ότι αν η ΑΔΑΕ δεν συμμορφωνόταν με τη γνωμοδότηση, πιθανώς θα υφίσταντο δίωξη με κατηγορίες όπως η κατασκοπεία μέλη της διοίκησης και του προσωπικού της» παρά το γεγονός ότι «οι έρευνες της ΑΔΑΕ είναι νόμιμες με βάση το νόμο 3115/2003, που δεν τροποποιήθηκε καθόλου από τον νόμο του 2022, στον οποίο βασίστηκε η γνωμοδότηση».
- Ότι η ελληνική δικαιοσύνη ενώ τους τελευταίους 15 μήνες δεν έχει κάνει τίποτα, δεν έχει διώξει κανέναν για τις υποκλοπές, διώκει δύο μέλη της ΑΔΑΕ που έκαναν το καθήκον τους με βάση την παραπάνω γνωμοδότηση.
Στα προηγούμενα που είπε ο κύριος Ράμμος θα ήθελα να προσθέσω τη σκόπιμη και επίμονη παράλειψη της πολιτείας να επιτευχθεί η ψηφιοποίηση των εισαγγελικών παραγγελιών για παρακολουθήσεις προσώπων, με αποτέλεσμα να καθίσταται αλυσιτελής η ελεγκτική της αρμοδιότητα. Πέραν τούτου στον χαιρετισμό του κατά την έναρξη αυτού του Συνεδρίου, ο Επίτροπος Δικαιοσύνης της Ευρωπαϊκής Ένωσης κύριος Ρέινερντς επεσήμανε τα πλήγματα που έχει δεχτεί το κράτους δικαίου στην Ελλάδα, ιδίως σε σχέση με την υπόθεση των υποκλοπών και τις παρεμβάσεις στην ΑΔΑΕ, παραπέμποντας στη σχετική Έκθεση του 2022.
Κλείνω με τις εξής σκέψεις: Πριν από είκοσι χρόνια η συνταγματοποίηση των ανεξάρτητων αρχών σηματοδότησε την κατοχύρωση του αυτοτελούς ρόλου τους έναντι της εκάστοτε πολιτικής εξουσίας. Με την αναθεώρηση του 2019 και όσα συνέβησαν τον τελευταίο χρόνο επιβεβαιώνεται ότι οι ανεξάρτητες αρχές τελούν υπό πίεση και ο ρόλος τους τίθεται υπό αμφισβήτηση. Η διάβρωση της ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών ολοκληρώνει τον κύκλο της, ο οποίος είχε ανοίξει ήδη με τα προβλήματα ως προς τη στελέχωση, τη διοικητική και δημοσιονομική τους αυτοτέλεια και την πλήρη αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων τους. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ότι η κυβέρνηση έχει καταστήσει αλυσιτελή την άσκηση κρίσιμων αρμοδιοτήτων του ΕΣΡ επειδή όλη η «προδικασία» για την έκδοση διαγωνισμών περί αδειοδότησης έχει μπλοκαριστεί (χάρτης συχνοτήτων, αριθμός εργαζομένων, αριθμός αδειών ανά περιοχή κλπ.). Η συνολική αποτίμηση του έργου των ανεξάρτητων αρχών παραμένει θετική και πολύτιμη για το κράτος δικαίου, ωστόσο η φθίνουσα πορεία τους εξαιτίας όσων προαναφέρθηκαν προκαλεί σοβαρές ανησυχίες.
Ξενοφών Κοντιάδης
Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου, Πρόεδρος του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου
