Για την απάντηση του συγκεκριμένου ερωτήματος, είναι απαραίτητες ορισμένες διευκρινήσεις οι οποίες αφορούν τις μεταβλητές που πρέπει να ληφθούν υπόψη πριν προχωρήσουμε στην απάντηση
Α) Η προτεραιότητα (primacy) του δικαίου της Ε.Ε είναι μια αρχή η οπoία αποτελεί μια σταθερά στη νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων (πρώην ΔΕΚ νυν ΔΕΕ) ήδη από το 1964 (υπόθεση Costa v ENEL). Σύμφωνα με το περιεχόμενο αυτή της αρχής σε περίπτωση σύγκρουσης ενός κανόνα της εσωτερικής έννομης τάξης (ακόμη και συνταγματικής διάταξης) με κανόνα του δικαίου της Ε.Ε εάν είναι αδύνατη η ερμηνεία του κανόνα της εσωτερικής έννομης τάξης σύμφωνα με το δίκαιο της Ε.Ε τότε θα πρέπει για τη συγκεκριμένη υπόθεση η οποία εκδικάζεται ενώπιον ενός εθνικού δικαστηρίου το δικαστήριο αυτό να παραμερίσει την εφαρμογή του κανόνα και να εφαρμόσει τον κανόνα του δικαίου της Ε.Ε. Η αρχή του πρωτείου κατοχυρώνει δηλαδή ένα κανόνα προτεραιότητας εφαρμογής μεταξύ κανόνων που συγκρούονται και όχι ένα κανόνα με τον οποίο ένας εκ των δύο κανόνων πρέπει να θεωρηθεί ανίσχυρος και να καταργηθεί. Επ’ αυτού του ζητήματος η παράθεση ενός αποσπάσματος από νομολογία του ΔΕΕ είναι χαρακτηριστική: “Αντίθετα από ό,τι ισχυρίζεται η Επιτροπή, δεν είναι δυνατό συνεπώς να συναχθεί από την προπαρατεθείσα απόφαση Simmenthal ότι το ασυμβίβαστο προς το κοινοτικό δίκαιο μιας μεταγενέστερης διατάξεως του εθνικού δικαίου έχει ως αποτέλεσμα να καθιστά τη διάταξη αυτή ανυπόστατη. Αντίθετα, ο εθνικός δικαστής, όταν αντιμετωπίζει τέτοια κατάσταση, είναι υποχρεωμένος να μην εφαρμόζει τη διάταξη αυτή, ενώ εξυπακούεται ότι η υποχρέωση αυτή δεν περιορίζει την εξουσία των αρμόδιων εθνικών δικαστηρίων να επιλέγουν, μεταξύ των διαφόρων διαδικασιών της εσωτερικής έννομης τάξεώς τους, την εφαρμογή εκείνων που είναι προσφορότερες για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων που απονέμει στους ιδιώτες το κοινοτικό δίκαιο” (υπόθεση C-10/97 σκ 21). Η Αρχή αυτή έχει προσαρτηθεί στην ΣΛΕΕ (Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ε.Ε) μέσω της διακήρυξης νο 17 η οποία ορίζει ότι « Η Διάσκεψη υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι Συνθήκες και το δίκαιο που θεσπίζεται από την Ένωση βάσει των Συνθηκών υπερισχύουν του δικαίου των κρατών μελών, υπό τους όρους που ορίζονται από την εν λόγω νομολογία.»[1]
Β) Aρθρο 86 παρ 1 και 2 εδ2.
«Μόνο η Βουλή έχει την αρμοδιότητα να ασκεί δίωξη κατά όσων διατελούν ή διετέλεσαν μέλη της Κυβέρνησης ή Υφυπουργοί για ποινικά αδικήματα που τέλεσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, όπως νόμος ορίζει. Απαγορεύεται η θέσπιση ιδιώνυμων υπουργικών αδικημάτων.
Αν στο πλαίσιο άλλης ανάκρισης, προανάκρισης, προκαταρκτικής εξέτασης ή διοικητικής εξέτασης προκύψουν στοιχεία, τα οποία σχετίζονται με τα πρόσωπα και τα αδικήματα της προηγούμενης παραγράφου, αυτά διαβιβάζονται αμελλητί στη Βουλή από αυτόν που ενεργεί την ανάκριση, προανάκριση ή εξέταση.»
Επιπλέον το άρθρο 29, παρ. 1 του Κανονισμού 2017/1939 ορίζει ότι «σε περίπτωση που οι έρευνες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αφορούν πρόσωπα τα οποία απολαύουν προνομίου ή ασυλίας βάσει του εθνικού δικαίου και εφόσον το εν λόγω προνόμιο ή η ασυλία παρεμποδίζει συγκεκριμένη υπό διεξαγωγή έρευνα, ο ευρωπαίος(-α) γενικός(-ή) εισαγγελέας υποβάλλει αιτιολογημένο γραπτό αίτημα άρσης αυτού(-ής) σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στο εν λόγω εθνικό δίκαιο». Επίσης σύμφωνα με το άρθρο 39 παρ1 εδ δ του Κανονισμού: «Όταν η άσκηση της δίωξης καθίσταται αδύνατη σύμφωνα με το δίκαιο του κράτους μέλους του (της) επιληφθέντος(-είσας) ευρωπαίου(-ας) εντεταλμένου(-ης) εισαγγελέα, το μόνιμο τμήμα αποφασίζει, βάσει έκθεσης που υποβάλλεται από τον (την) ευρωπαίο(-α) εντεταλμένο(-η) εισαγγελέα που έχει επιληφθεί της υπόθεσης σύμφωνα με το άρθρο 35 παράγραφος 1, να θέσει υπόθεση κατά προσώπου στο αρχείο για οποιονδήποτε από τους ακόλουθους λόγους: … δ) ο ύποπτος ή κατηγορούμενος χαίρει ασυλίας, εκτός αν αυτή έχει αρθεί». Προφανώς η νομιμότητα της άρσης ή μη της ασυλίας κρίνεται με βάση το εθνικό δίκαιο
Η παραπομπή στο εθνικό δίκαιο είναι απαραίτητη γιατί Κανονισμός 2017/1939 (Κανονισμός σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας) δε θεσπίζει ένα σύστημα αποκλειστικής αρμοδιότητας για τη δίωξη των εγκλημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ε.Ε αλλά ένα σύστημα συντρέχουσας αρμοδιότητας μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών . Η ΕΕ έχει πλέον την αρμοδιότητα να ερευνά, να διώκει και να παραπέμπει, ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων, τους δράστες των σχετικών εγκλημάτων όπως αυτά περιλαμβάνονται στην Οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Ταυτόχρονα όμως τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τον τρόπο οργάνωσης των ποινικών ερευνών. Η κατανομή αυτή είναι άλλωστε σύμφωνη με το άρθρο 86, παρ. 2, της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η αρμοδιότητα για την εκδίκαση των ποινικών διώξεων που ασκεί η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία παραμένει αποκλειστικά στα εθνικά δικαστήρια[2]. Η ποινική δίωξη λοιπόν ασκείται από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αλλά τα υπόλοιπα στάδια της διαδικασίας διεκπεραιώνονται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο από τους εντεταλμένους ευρωπαίους εισαγγελείς οι οποίοι είναι εισαγγελείς που εξακολουθούν να υπηρετούν και ως εθνικοί εισαγγελείς, είναι δηλαδή όργανα των εθνικών εννόμων τάξεων[3]. Συνεπώς η έρευνα γίνεται υπό τις προϋποθέσεις που θέτουν οι κανόνες της εσωτερικής έννομης τάξης.
Με βάση τα ανωτέρω η απάντηση στο ερώτημα έχει τρία σκέλη:
Α) Ο ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς είναι υποχρεωμένοι κατά την έρευνα υποθέσεων που αφορούν πρόσωπα τα οποία έχουν διατελέσει μέλη της κυβέρνησης να εφαρμόζουν το εθνικό δίκαιο συμπεριλαμβανομένου και του άρθρου 86Σ.
Β) Ωστόσο είναι εξαιρετικά αμφίβολο εάν η απουσία ελέγχου της απόφασης της Βουλής για μη άσκηση ποινικής δίωξης από όργανο που έχει τα εχέγγυα της ανεξαρτησίας είναι συμβατή με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων καθώς σε μια σειρά πρόσφατων αποφάσεων του το ΔΕΕ συνδέει άμεσα την ανεξαρτησία των οργάνων που είναι επιφορτισμένα με την αποστολή της απονομής της δικαιοσύνης με την αποτελεσματική δικαστική προστασία. Θα πρέπει να σημειωθεί ωστόσο ότι δεν υπάρχει καμία απόφαση του ΔΕΕ που να αφορά άμεσα τη συμβατότητα της παρεμβολής ενός πολιτικού σώματος (Βουλή) σε μια ποινική διαδικασία με το δίκαιο της ΕΕ[4].
Γ) Η απάντηση στο σκέλος Β δε σημαίνει όμως ότι η εφαρμογή της αρχής του πρωτείου είναι δεσμευτική για τα όργανα που εμπλέκονται στην έρευνα σχετικά με την ποινική ευθύνη των μελών της Κυβέρνησης . Καταρχάς θα πρέπει να υπάρχει νομολογία του ΔΕΕ επί του συγκεκριμένου θέματος την οποία να μπορεί να επικαλεστεί το αρμόδιο όργανο (στη συγκεκριμένη περίπτωση οι εντεταλμένοι ευρωπαίοι εισαγγελείς) για να παρακάμψει (να μην εφαρμόσει) τη συνταγματική διάταξη. Η απόφαση του ΣτΕ στην οποία αναφέρονται οι καθηγητές Δρόσος και Καραμπατζός, επικαλείται τρεις αποφάσεις του ΔΕΕ οι οποίες κατά την άποψη του δικαστηρίου έχουν επιλύσει το κρίσιμο νομικό ζήτημα που αφορούσε η απόφαση του ΣτΕ για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια, ενώ στη συγκεκριμένη υπόθεση δεν έχουμε καμία απόφαση του ΔΕΕ που να αναφέρεται στο εάν συνάδει με την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασία η παρεμβολή της Βουλής στην άσκηση ποινικής δίωξης κατά προσώπων που έχουν διατελέσει μέλη της Κυβέρνησης.
Υπάρχει όμως και η δυνατότητα αποστολής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ για να διευκρινίσει το ΔΕΕ περί της συμβατότητας του ισχύοντος νομικού πλαισίου δίωξη των υπουργών με το δίκαιο της Ε.Ε. Στο σημείο αυτό όμως ανακύπτουν περεταίρω δυσχέρειες, καθώς σύμφωνα με το άρθρο 267 μόνο συγκεκριμένα όργανα μπορούν να θέσουν προδικαστικά ερωτήματα τα οποία είναι μόνο όσα σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ μπορούν να θεωρηθούν δικαστήρια, δηλαδή όργανα που ασκούν δικαιοδοτική εξουσία. Η Βουλή ακόμη και εάν ασκεί καθήκοντα που αφορούν την ποινική δίωξη κάποιου προσώπου δεν έχει αυτά τα χαρακτηριστικά. Όσον δε αφορά την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία έχει τη δυνατότητα αποστολής προδικαστικών ερωτημάτων μόνο για τα ζητήματα που αναφέρονται στο άρθρο 42 παρ 2 (α-γ) του Κανονισμού[5].
Υπάρχει επίσης και ένας άλλος διαδικαστικός περιορισμός που αφορά μια δυνητική εμπλοκή του ΔΕΕ η οποία θα μπορούσε να παράγει μια δεσμευτική απόφαση για τις εθνικές αρχές. Το άρθρο 42 παρ 3 του κανονισμού ορίζει ότι «Κατά παρέκκλιση από τα οριζόμενα στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, οι αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας να θέσει υπόθεση στο αρχείο, στο μέτρο που αμφισβητούνται απευθείας με βάση το δίκαιο της Ένωσης, υπόκεινται σε έλεγχο ενώπιον του Δικαστηρίου σύμφωνα με το άρθρο 263 τέταρτο εδάφιο της ΣΛΕΕ». Θα πρέπει δηλαδή να κριθεί πρώτα το ζήτημα εάν μια αρχειοθέτηση η οποία γίνεται με βάση την εθνική νομοθεσία, η οποία επιτρέπεται από τον Κανονισμό (βλ άρθρα 29 και 39) είναι μια απόφαση που μπορεί να αμφισβητηθεί απευθείας με βάση το δίκαιο της Ε.Ε
Θα μπορούσε βέβαια στα επόμενα στάδια της διαδικασίας να τεθεί ερώτημα από τα δικαστήρια που θα επιληφθούν της υπόθεσης για τα υπόλοιπα ( μη πολιτικά πρόσωπα) τα οποία αφορούσε η αρχική δικογραφία, εφόσον παραπεμφθούν σε δίκη, καθώς ένα ποινικό δικαστήριο προφανώς και θεωρείται δικαστήριο σύμφωνα με τα κριτήρια της νομολογίας του ΔΕΕ. Ωστόσο και σε αυτή την περίπτωση είναι αμφίβολο εάν το ΔΕΕ θα απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα, καθώς σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ περί προδικαστικής παραπομπής, θα πρέπει το προδικαστικό ερώτημα να αφορά νομικό ζήτημα που είναι κρίσιμο για την επίλυση της διαφοράς[6]. Ωστόσο σε μια ποινική δίκη η οποία αφορά πρόσωπα που έχουν διαπράξει οικονομικά εγκλήματα σε βάρος της Ε.Ε το αντικείμενο της δίκης αφορά μόνο τα πρόσωπα που δικάζονται και όχι αυτά για τα οποία δεν ασκήθηκε τελικά ποινική δίωξη.
Συνεπώς ακόμη και εάν υπάρχουν ισχυρά επιχειρήματα για το ότι η ρύθμιση περί άσκησης ποινικής δίωξης σε βάρος πολίτικών προσώπων με απόφαση της Βουλής είναι αντίθετη με την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας η οποία απορρέει από το άρθρο 47 του ΧΘΔ, είναι εξαιρετικά αμφίβολο εάν με τα σημερινά δεδομένα θα μπορούσε να προκληθεί μια απόφαση του ΔΕΕ με δεσμευτικό χαρακτήρα, η οποία θα εξανάγκαζε τα αρμόδια εθνικά όργανα να παραμερίσουν ( να μην εφαρμόσουν) τη σχετική συνταγματική διάταξη.
Χρήστος Παπαστυλιανός
Αναπληρωτής Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου, Τμήμα Νομικής της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Λευκωσίας
[1] Για τη σημασία της Διακήρυξης, η οποία δεν εκλαμβάνεται ως μια απλή προγραμματική αρχή από το ΔΕΕ αλλά ως δεσμευτικός κανόνας, βλ, τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19,σκ.246-248 «Συνακόλουθα, με την απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66, σ. 1191), το Δικαστήριο καθιέρωσε την αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, η οποία νοείται ως κατοχυρώνουσα την προτεραιότητα του εν λόγω δικαίου έναντι του δικαίου των κρατών μελών. Συναφώς, διαπίστωσε ότι η θέσπιση με τη Συνθήκη ΕΟΚ μιας ιδιαίτερης έννομης τάξης, την οποία τα κράτη μέλη αποδέχθηκαν με βάση την αρχή της αμοιβαιότητας, συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεωρούν ότι μεταγενέστερο μονομερές μέτρο υπερισχύει της εν λόγω έννομης τάξης ούτε να αντιτάσσουν στο δίκαιο που γεννήθηκε από τη Συνθήκη ΕΟΚ οποιονδήποτε κανόνα του εθνικού δικαίου, χωρίς να χάνει το δίκαιο που γεννήθηκε από τη Συνθήκη ΕΟΚ τον κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να διακυβεύεται η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας. Επιπλέον, η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου δεν είναι δυνατόν να ποικίλλει από κράτος μέλος σε κράτος μέλος υπέρ των μεταγενέστερων εσωτερικών νομοθετικών κειμένων χωρίς να υπονομεύεται η πραγμάτωση των σκοπών της Συνθήκης ΕΟΚ και χωρίς να προκαλούνται διακρίσεις λόγω ιθαγένειας τις οποίες απαγορεύει η εν λόγω Συνθήκη. Στο σημείο 21 της γνωμοδότησης 1/91 (Συμφωνία ΕΟΧ – I), της 14ης Δεκεμβρίου 1991 (EU:C:1991:490), το Δικαστήριο έκρινε, συνακόλουθα, ότι η Συνθήκη ΕΟΚ, καίτοι συνήφθη υπό μορφή διεθνούς συμφωνίας, αποτελεί εντούτοις τον συνταγματικό χάρτη μιας κοινότητας δικαίου και τα ουσιώδη χαρακτηριστικά αυτής της κοινοτικής έννομης τάξεως είναι, ειδικότερα, η υπεροχή της έναντι των δικαίων των κρατών μελών καθώς και το άμεσο αποτέλεσμα μιας σειράς διατάξεων οι οποίες εφαρμόζονται στους πολίτες τους και στα ίδια τα κράτη μέλη. Τα ουσιώδη αυτά χαρακτηριστικά της έννομης τάξης της Ένωσης και η σημασία του σεβασμού που της οφείλεται επιβεβαιώθηκαν, εξάλλου, με την ανεπιφύλακτη επικύρωση των Συνθηκών που τροποποιούν τη Συνθήκη ΕΟΚ και, ιδίως, της Συνθήκης της Λισσαβώνας. Συγκεκριμένα, κατά τη σύναψη της συνθήκης αυτής, η Διάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών υπενθύμισε ρητώς, στη δήλωση αριθ. 17 σχετικά με την υπεροχή, η οποία προσαρτάται στην Τελική Πράξη της διακυβερνητικής διάσκεψης η οποία υιοθέτησε τη Συνθήκη της Λισσαβώνας (ΕΕ 2012, C 326, σ. 346), ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι Συνθήκες και το δίκαιο που θεσπίζεται από την Ένωση βάσει των Συνθηκών υπερισχύουν του δικαίου των κρατών μελών, υπό τους όρους που ορίζονται στην εν λόγω νομολογία.»
2.Κωσταντίνα Αντιγόνη Πούλου, Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και οι προκλήσεις για το ελληνικό Σύνταγμα: η περίπτωση της αγωγής κακοδικίας του άρθρου 99, παρ. 1, του Συντάγματος, διαθέσιμο σε www. nomarchia .gr, σ.σ. 2-4
[3] «Οι ευρωπαίοι(-ες) εντεταλμένοι(-ες) εισαγγελείς θα πρέπει να αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και, με την ιδιότητά τους αυτή, όταν ερευνούν και διώκουν αξιόποινες πράξεις εντός της αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα πρέπει να ενεργούν αποκλειστικά για λογαριασμό και εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας στο έδαφος των αντίστοιχων κρατών μελών τους. Αυτό θα πρέπει να συνεπάγεται ότι τους παρέχεται βάσει του παρόντος κανονισμού λειτουργικά και νομικά ανεξάρτητο καθεστώς το οποίο διαφέρει από οποιοδήποτε καθεστώς προβλεπόμενο από το εθνικό δίκαιο. Κατά παρέκκλιση από το ειδικό καθεστώς τους κατά τον παρόντα κανονισμό, οι ευρωπαίοι(-ες) εντεταλμένοι(-ες) εισαγγελείς θα πρέπει επίσης να είναι κατά τη διάρκεια της θητείας τους μέλη της εισαγγελικής αρχής του κράτους μέλους τους, ήτοι εισαγγελείς ή μέλη του δικαστικού σώματος, και το εν λόγω κράτος θα πρέπει να τους απονέμει τουλάχιστον τις ίδιες εξουσίες με εκείνες των εθνικών εισαγγελέων”. Αιτιολογικές σκέψεις 32,33 Κανονισμού
[4] Πούλου, οπ.π, υπ. 97
[5] Αθανασία Διονυσοπούλου, Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία Δομή και Αρμοδιότητα: Ενωσιακή και Έθνική Έννομη Τάξη υπό το Νομικό Πλουραλισμό, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ.σ. 183 184.
[6] Βασίλης Χριστιανός/ Μανώλης Περάκης, Άρθο 267, σε Βασίλης Χριστιανός, Μανώλης Περάκης , Μιχαήλ Ροδόπουλος, Ερμηνεία ΣΕΕ & ΣΛΕΕ, Νομική Βιβλιοθήκη, 2025, σ.1383
