Ι. Εισαγωγή
1. Ορολογική διασάφηση
Ο όρος whistleblowing προέρχεται από τα αγγλικά ρήματα «whistle» που σημαίνει «σφυρίζω» και «blow» σημαίνει «φυσάω». «Blowing the whistle» σημαίνει κυριολεκτικά φυσάω τη σφυρίχτρα. Όπως ο τροχονόμος φυσάει τη σφυρίχτρα για να επισημάνει κάτι παράνομο, έτσι και ο εργαζόμενος «φυσάει», μεταφορικά, τη σφυρίχτρα, προκειμένου να αποκαλύψει μία παρανομία. Ως εκ τούτου, η έννοια του «whistleblow» μεταφορικά σημαίνει καταδίδω, καταγγέλλω, αποκαλύπτω τη διαφθορά. «Whistleblower» είναι ο καταγγέλλων δυσλειτουργίες και εν γένει τη διαφθορά, ο πληροφοριοδότης, ο καταυδητής, ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος[1], ο καταδότης[2].
Yπ’ αυτή την έννοια, η καταγγελία δυσλειτουργιών (whistleblowing) είναι η αποκάλυψη ενός προσώπου, το οποίο, πιστεύοντας ότι το δημόσιο συμφέρον υπερισχύει του συμφέροντος του οργανισμού δημόσιου ή ιδιωτικού τομέα όπου εργάζεται, παρέχει την πληροφορία ότι ο εν λόγω οργανισμός εμπλέκεται σε υποθέσεις διαφθοράς, παρανομίας, απάτης ή επιβλαβούς συμπεριφοράς[3]. H έννοια του whistleblowing σχετίζεται με την αποκάλυψη και αναφορά μιας παράνομης πράξης, που δεν αφορά μόνο στη διαφθορά, αλλά περιλαμβάνει και άλλες αξιόποινες πράξεις σχετικές με ποινικά αδικήματα, κινδύνους για τη δημόσια υγεία, την ασφάλεια ή το περιβάλλον, κατάχρηση, κακοδιοίκηση, διασπάθιση δημοσίων πόρων, παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων κ.ά.[4]. Έτσι, οι whistleblowers λαμβάνουν τον ρόλο των αναφερόντων παραβάσεων ενωσιακού δικαίου τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα[5] και διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην πάταξη της διαφθοράς, καθώς η αποκάλυψη αποτελεί προϋπόθεση για την έναρξη ερευνών που οδηγούν εν τέλει σε διώξεις[6].
2. Η ανάγκη καθιέρωσης νέου νομικού πλαισίου
Τα πρόσωπα που εργάζονται σε έναν δημόσιο ή ιδιωτικό φορέα ή που έρχονται σε επαφή με έναν τέτοιο φορέα στο πλαίσιο των εργασιακών δραστηριοτήτων τους είναι συχνά αυτά που διαπιστώνουν ενδεχόμενη ή τετελεσμένη βλάβη για το δημόσιο συμφέρον, που ανακύπτει στο πλαίσιο άσκησης των επαγγελματικών τους καθηκόντων. Προβαίνοντας σε αναφορές παραβιάσεων του ενωσιακού δικαίου που είναι επιβλαβείς για το δημόσιο συμφέρον, τα πρόσωπα αυτά ενεργούν ως πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος και, ως εκ τούτου, συμβάλλουν καθοριστικά στην αποκάλυψη και την πρόληψη τέτοιων παραβιάσεων, καθώς και στη διασφάλιση της κοινωνικής ευημερίας, στην αποτελεσματική και ενιαία εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, στην τήρηση της αρχής της νομιμότητας, ιδίως από τους δημόσιους φορείς, αλλά και στην προάσπιση του ελεύθερου και ανόθευτου ανταγωνισμού[7].
Είναι σαφές ότι ο φόβος ή η απειλή αντιποίνων αποθαρρύνει τους δυνητικούς πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος από την αναφορά των υπονοιών τους. Σε αυτό το πλαίσιο, αναγνωρίζεται ολοένα και περισσότερο τόσο σε ενωσιακό όσο και σε διεθνές επίπεδο η σημασία της διασφάλισης ισορροπημένης και αποτελεσματικής προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος. Ως εκ τούτου, η καθιέρωση ενός αποτελεσματικού πλέγματος προστασίας των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου είναι απαραίτητη για την ενθάρρυνση των προσώπων αυτών να αποκαλύπτουν παραβιάσεις δημοσίου συμφέροντος[8].
Έτσι, στις 23 Οκτωβρίου 2019, η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) εξέδωσε την Οδηγία 2019/1937/ΕΕ σχετικά με την προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της ΕΕ (Οδηγία της ΕΕ για τους πληροφοριοδότες ή μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος). Για πάνω από μια δεκαετία, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είχε επανειλημμένα ζητήσει τη θέσπιση σχετικής νομοθετικής πράξης της ΕΕ για την προστασία, σε ενωσιακό επίπεδο, των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος[9]. Ωστόσο, από τη μια μεριά η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν ήταν πεπεισμένη ότι υφίσταται η νομική βάση για να προτείνει σχετική νομοθετική πράξη[10], ενώ από την άλλη το Συμβούλιο έδειξε ελάχιστο πολιτικό ενδιαφέρον να ανοίξει τη σχετική συζήτηση, καθώς πολλά κράτη μέλη δεν διαθέτουν εθνική νομοθεσία με επαρκή προστασία και η αναφορά είναι συχνά ένα «παρεξηγημένο» θέμα στις δημόσιες συζητήσεις[11]. Ακόμη και ο όρος «whistleblowing» δεν υπάρχει αυτούσιος σε ορισμένες εθνικές γλώσσες[12].
Εντούτοις, η Επιτροπή δεν μπορούσε να μείνει άπραγη μετά από μια σειρά αποκαλύψεων από πληροφοριοδότες, όπως τα σκάνδαλα Dieselgate[13], LuxLeaks[14], Panama Papers[15] ή οι αποκαλύψεις για την Cambridge Analytica[16]. Οι εξελίξεις αυτές οδήγησαν σε πρόσθετη δημόσια πίεση προς τον τότε πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ζαν-Κλοντ Γιούνκερ, ώστε να λάβει πιο σοβαρά υπόψιν του τις εκκλήσεις για τη θέσπιση σχετικής νομοθετικής πράξης. Μετά από μια εκτεταμένη διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης, η Επιτροπή πρότεινε τον Απρίλιο του 2018 την Οδηγία της ΕΕ για τους πληροφοριοδότες[17].
Η Οδηγία παρουσιάστηκε από την Βιέρα Γιούροβα, τότε Επίτροπο Δικαιοσύνης, Καταναλωτών και Ισότητας των Φύλων, ως κάτι που «αλλάζει τα δεδομένα[18]». Πράγματι, οι νέοι κανόνες περιέχουν έναν ευρύ ορισμό του ποιος μπορεί να είναι πληροφοριοδότης, καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής και επεκτείνονται τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα[19]. Παράλληλα, η Οδηγία απαγορεύει όλες τις μορφές αντιποίνων κατά των πληροφοριοδοτών και, σε περίπτωση υποτιθέμενων αντιποίνων, το βάρος απόδειξης βαραίνει τον εργοδότη. Ωστόσο, το κατά πόσον η Οδηγία θα επιτύχει τα αναμενόμενα υψηλά πρότυπα προστασίας εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από τη μεταφορά των κανόνων στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών και την ενσωμάτωση των τελευταίων στην οργανωτική κουλτούρα.
Η Οδηγία ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον ν. 4990/2022. Πλέον, οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος απολαμβάνουν σημαντικών εγγυήσεων, κατά τρόπο ώστε αφενός μεν να μην υφίστανται κίνδυνο δίωξης ή επιβολής αντιποίνων, αφετέρου δε τα στοιχεία τους να καθίστανται εμπιστευτικά και προστατευόμενα. Η ενίσχυση της προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος συμβάλλει στην πρόληψη και την αποτροπή παραβιάσεων του ενωσιακού δικαίου, και μέσω αυτών στην προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό αναλύθηκε ανωτέρω[20].
Ο νέος νόμος αφορά τόσο στους εργαζόμενους του δημόσιου ή ιδιωτικού τομέα (μισθωτούς, μη μισθωτούς, αυτοαπασχολούμενους, μετόχους και πρόσωπα που ανήκουν στο διοικητικό, διαχειριστικό ή εποπτικό όργανο μιας επιχείρησης, περιλαμβανομένων μη εκτελεστικών μελών, καθώς και εθελοντών και αμειβόμενων ή μη αμειβόμενων ασκουμένων), όσο και τους φορείς του δημόσιου (με την επιφύλαξη του άρθρου 8 του νόμου) και του ιδιωτικού τομέα, καθώς και την Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.)[21].
ΙΙ. Οι βασικές ρυθμίσεις
1. Aντικείμενο
Αντικείμενο του νόμου είναι η καθιέρωση αφενός ενός συστήματος διαύλων αναφοράς (εσωτερικών και εξωτερικού) και αφετέρου ενός αποτελεσματικού πλέγματος προστασίας των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου, ώστε τα πρόσωπα αυτά να ενθαρρύνονται να προβαίνουν σε κρίσιμες αποκαλύψεις δημοσίου συμφέροντος. Στο πλαίσιο αυτό, ρυθμίζεται η οργάνωση της διαδικασίας υποβολής, παραλαβής και παρακολούθησης των αναφορών και οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παραβίασης του νόμου (άρθρο 2 ν. 4990/2022).
2. Ορολογική διασάφηση
Το άρθρο 3 του ν. 4990/2022 προβαίνει σε ορισμένες εννοιολογικές διασαφήσεις, ενσωματώνοντας τους αντίστοιχους ορισμούς που αναφέρονται στο άρθρο 5 της Οδηγίας 2019/1937/ΕΕ. Η καταγγελία της διαφθοράς χαρακτηρίζεται με τον «απενοχοποιημένο» εννοιολογικά όρο «αναφορά»[22]. Ως αναφορά νοείται «η προφορική ή γραπτή ή μέσω ηλεκτρονικής πλατφόρμας παροχή πληροφοριών, σχετικά με παραβιάσεις του παρόντος», ενώ διακρίνεται σε «εσωτερική αναφορά», η οποία έγκειται στην «προφορική ή γραπτή ή μέσω ηλεκτρονικής πλατφόρμας παροχή πληροφοριών σχετικά με παραβιάσεις προς τον Υπεύθυνο Παραλαβής και Παρακολούθησης Αναφορών (Υ.Π.Π.Α.) μιας νομικής οντότητας του δημοσίου ή του ιδιωτικού τομέα» και «εξωτερική αναφορά», η οποία έγκειται στην «προφορική ή γραπτή ή μέσω ηλεκτρονικής πλατφόρμας παροχή πληροφοριών σχετικά με παραβιάσεις στην Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.)». Αντιστοίχως, ο καταγγελλόμενος χαρακτηρίζεται ως «αναφερόμενος» και ο καταγγέλλων ως «αναφέρων.
3. Καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής
Το άρθρο 4 του ν. 4990/2022 οριοθετεί το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής σε παραβιάσεις ορισμένων κρίσιμων τομέων του ενωσιακού δικαίου, όπως στην ενωσιακή νομοθεσία των δημόσιων συμβάσεων, των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, της ασφάλειας των προϊόντων και των τροφίμων, της προστασίας του περιβάλλοντος, της δημόσιας υγείας, της προστασίας των καταναλωτών, της προστασίας των προσωπικών δεδομένων και της ασφάλειας πληροφοριών καθώς και του ανταγωνισμού. Συνεπώς, ο νόμος δεν εφαρμόζεται επί παραβιάσεων της ελληνικής νομοθεσίας, που δεν ενσωματώνουν ενωσιακό δίκαιο.
Επιπλέον, και κατ’ εφαρμογή διατάξεων της Οδηγίας, ο νόμος, στο άρθρο 5, εξαιρεί ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του αναφορές παραβιάσεων που άπτονται ζητημάτων άμυνας ή ασφάλειας, την προστασία των διαβαθμισμένων πληροφοριών, την προστασία του δικηγορικού και του ιατρικού απορρήτου, το απόρρητο των δικαστικών διασκέψεων ή άλλων διαδικασιών που από την κείμενη νομοθεσία ορίζονται ως απόρρητες, τους κανόνες ποινικής δικονομίας, την άσκηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων που αφορούν στην παροχή συμβουλών από τους εκπροσώπους τους ή τις συνδικαλιστικές ενώσεις τους κλπ. Ως αποτέλεσμα, το προστατευτικό πλαίσιο της Οδηγίας και του Νόμου δεν εκτείνονται σε περιπτώσεις «whistleblowers», όπως αυτή του Edward Snowden[23].
4. Προσωπικό πεδίο εφαρμογής
Ιδιαίτερης σημασίας είναι η διεύρυνση στο άρθρο 6 του ν. 4990/2022 του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του νόμου στους εργαζόμενους του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, τους υποψήφιους, νυν και πρώην, τους απασχολούμενους με συμβάσεις παροχής ανεξάρτητων υπηρεσιών, μετόχους και πρόσωπα της διοικήσεως, ακόμη και εθελοντές.
5. Επίπεδα αναφοράς
Ο νόμος καθιερώνει δύο επίπεδα αναφοράς, το εσωτερικό και το εξωτερικό.
Α. Εσωτερική αναφορά
Στο εσωτερικό επίπεδο, αναφέρονται παραβάσεις σε εσωτερικό επίπεδο, ήτοι στα αρμόδια στελέχη του οργανισμού στον οποίο εργάζονται οι αναφέροντες, τα οποία μπορούν να συμβάλλουν καλύτερα στην έγκαιρη και αποτελεσματική αντιμετώπιση των κινδύνων για το δημόσιο συμφέρον από τις εν λόγω παραβιάσεις[24]. Σε αυτό το πλαίσιο της εσωτερικής αναφοράς, ο νόμος επιβάλλει σε φορείς του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα που απασχολούν άνω των πενήντα υπαλλήλων την υποχρέωση να συστήσουν διαδικασίες εσωτερικής αναφοράς σχετικά με παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου, καθώς και να ορίσουν Υπεύθυνο Παραλαβής και Παρακολούθησης των σχετικών Αναφορών (Υ.Π.Π.Α.).
Η διαδικασία υποβολής, παραλαβής και παρακολουθήσεως των εσωτερικών αναφορών έχει, σύμφωνα με το άρθρο 10 του ν. 4990/2022 ως εξής: Η εσωτερική αναφορά υποβάλλεται προφορικώς ή γραπτώς, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας ηλεκτρονικής πλατφόρμας η οποία ενδείκνυται για χρήση και είναι προσβάσιμη και σε άτομα με αναπηρία, και λειτουργεί στον διαδικτυακό τόπου του δημόσιου ή ιδιωτικού φορέα. Η προφορική αναφορά είναι δυνατό να υποβληθεί μέσω τηλεφώνου ή άλλων συστημάτων φωνητικών μηνυμάτων, καθώς και μέσω προσωπικής συναντήσεως με τον Υ.Π.Π.Α., εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, κατόπιν αιτήσεως του αναφέροντος προσώπου.
Οι Υ.Π.Π.Α. παραλαμβάνουν τις αναφορές σχετικά με παραβιάσεις και βεβαιώνουν την παραλαβή της αναφοράς στον αναφέροντα εντός προθεσμίας επτά εργάσιμων ημερών από την ημέρα παραλαβής. Εφόσον η αναφορά είναι ακατάληπτη, υποβάλλεται καταχρηστικά, δεν αφορά παραβίαση του ενωσιακού δικαίου ή δεν συντρέχουν σοβαρές ενδείξεις για τέτοια παραβίαση, οι Υ.Π.Π.Α. δύνανται να περατώνουν τη διαδικασία, θέτοντας τη σχετική αναφορά στο αρχείο. Η σχετική απόφαση αρχειοθέτησης κοινοποιείται στον αναφέροντα, ο οποίος έχει το δικαίωμα επανυποβολής στην Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.) με τη διαδικασία του εξωτερικού διαύλου αναφοράς.
Οι Υ.Π.Π.Α. παρακολουθούν τις αναφορές και βρίσκονται σε επικοινωνία με τον αναφέροντα και, εφόσον απαιτείται, ζητούν περαιτέρω πληροφορίες από αυτόν. Επιπλέον, προβαίνουν στις απαραίτητες ενέργειες, προκειμένου να επιληφθούν της αναφοράς τα αρμόδια όργανα του φορέα ή οι αρμόδιοι κατά περίπτωση φορείς. Οι ενέργειες που αναλαμβάνονται για την διαχείριση μίας αναφοράς πρέπει να ολοκληρώνονται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες από τη βεβαίωση παραλαβής, ή, αν δεν έχει αποσταλεί βεβαίωση στον αναφέροντα, τους τρεις μήνες από το πέρας των επτά εργάσιμων ημερών από την υποβολή της αναφοράς. Οι Υ.Π.Π.Α. ενημερώνουν σχετικά τον αναφέροντα για τις ενέργειες που αναλήφθηκαν.
Η διαδικασία ενός υπόχρεου ιδιωτικού φορέα για την παρακολούθηση των εσωτερικών αναφορών του ν. 4990/2022 δύναται να ενσωματώνει και την πολιτική για τη διαχείριση εσωτερικών καταγγελιών για περιστατικά βίας και παρενόχλησης του άρθρου 10 του ν. 4808/2021[25]. Στην περίπτωση αυτή, η διαδικασία υποδοχής και εξέτασης τέτοιων καταγγελιών θα εντάσσεται στη γενικότερη διαδικασία των εσωτερικών αναφορών, ενώ θα προβλέπεται η υποβολή τους μέσω του εσωτερικού διαύλου αναφορών του ν. 4990/2022. Εντούτοις, η ένταξη της πολιτικής για τη διαχείριση εσωτερικών καταγγελιών για περιστατικά βίας και παρενόχλησης στη διαδικασία για την παρακολούθηση των εσωτερικών αναφορών θα πρέπει να λαμβάνει χώρα με την τήρηση των προϋποθέσεων των άρθρων 9 επ. του ν. 4808/2021 και αφού έχουν προηγηθεί συλλογικές διαπραγματεύσεις με τους εκπροσώπους των εργαζομένων της επιχείρησης, όπου αυτό απαιτείται[26].
Οι Υ.Π.Π.Α. έχουν τις εξής επιπλέον αρμοδιότητες, βάσει του άρθρου 10 παρ. 2 του ν. 4990/2022: Αρχικά, παρέχουν τις κατάλληλες πληροφορίες σχετικά με τη δυνατότητα υποβολής αναφοράς εντός του φορέα και κοινοποιούν τις σχετικές πληροφορίες σε εμφανές σημείο του φορέα. Επιπλέον, παρέχουν σαφείς και εύκολα προσβάσιμες πληροφορίες για τις διαδικασίες υπό τις οποίες οι αναφορές μπορούν να υποβληθούν στην Ε.Α.Δ. και, κατά περίπτωση, σε δημόσιους φορείς ή θεσμικά και λοιπά όργανα ή οργανισμούς της Ε.Ε., ενώ, τέλος, σχεδιάζουν και συντονίζουν επιμορφωτικές δράσεις σχετικά με τη δεοντολογία και την ακεραιότητα, συμμετέχοντας στη χάραξη εσωτερικών πολιτικών για την ενίσχυση της διαφάνειας στον φορέα.
Στον ιδιωτικό τομέα, οι Υ.Π.Π.Α. μπορεί να είναι είτε εργαζόμενοι του φορέα είτε τρίτα πρόσωπα, αναφέρονται απευθείας στο ανώτατο διοικητικό όργανο του φορέα και έχουν τουλάχιστον μονοετή θητεία, που μπορεί να καταγγελθεί μόνο για σπουδαίο λόγο. Επιπρόσθετα, εφόσον εκτελούν και άλλα καθήκοντα, πρέπει να διασφαλίζεται ότι η άσκηση των καθηκόντων αυτών δεν επηρεάζει την ανεξαρτησία τους και δεν οδηγεί σε σύγκρουση συμφερόντων σε σχέση με τις αρμοδιότητές τους, κατά το άρθρο 10 παρ. 3 του ν. 4990/2022.
Σύμφωνα με το άρθρο 9 παρ. 1 ν. 4990/2022, «οι φορείς του ιδιωτικού τομέα που απασχολούν ταυτόχρονα πενήντα (50) ή περισσότερους εργαζομένους, ανεξάρτητα από τη φύση των δραστηριοτήτων τους και τη διάρκεια της απασχόλησης εκάστου των εργαζομένων εντός του έτους, ορίζουν Υ.Π.Π.Α. σχετικά με παραβιάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος». Περαιτέρω, η παρ. 2 ορίζει ότι «οι φορείς του ιδιωτικού τομέα που απασχολούν λιγότερους από πενήντα (50) εργαζομένους δύνανται να ορίζουν Υ.Π.Π.Α.». Ο μη ορισμός Υ.Π.Π.Α. από υπόχρεους ιδιωτικούς φορείς συνεπάγεται επιβολή προστίμου, από την Επιθεώρηση Εργασίας ή τον αρμόδιο εποπτικό φορέα, σύμφωνα με το άρθρο 9 παρ. 13 του ν. 4990/2022. Η προστασία του ν. 4990/2022 ενεργοποιείται, κατά το άρθρο 7, για τους αναφέροντες παραβιάσεις, εφόσον, κατά τον χρόνο της αναφοράς είχαν βάσιμους λόγους να θεωρούν ότι οι πληροφορίες σχετικά με τις αναφερόμενες παραβιάσεις ήταν αληθείς και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νόμου. Οι αναφέροντες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νόμου δικαιούνται προστασίας, όταν υποβάλλουν την αναφορά είτε εσωτερικά είτε εξωτερικά ή με δημόσια αποκάλυψη, καθώς και όταν προβούν σε αναφορά στα οικεία θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ε.Ε.. Πρόσωπα, τα οποία προέβησαν σε εσωτερική ή εξωτερική αναφορά, ή σε δημόσια αποκάλυψη σχετικά με παραβιάσεις ανωνύμως και στη συνέχεια ταυτοποιήθηκαν και υφίστανται αντίποινα, δικαιούνται ομοίως προστασίας.
Β. Εξωτερική αναφορά
Σύμφωνα με τα άρθρα 11 και 12 του ν. 4990/2022, τα πρόσωπα που αναφέρουν παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου μπορούν είτε να επανυποβάλλουν στον εξωτερικό δίαυλο αναφοράς αναφορές που ήδη έχουν κατατεθεί σε εσωτερικούς διαύλους, είτε να υποβάλλουν τις αναφορές τους απευθείας στον εξωτερικό δίαυλο αναφοράς.
Ως ενιαίος εξωτερικός δίαυλος αναφοράς για όλες τις κατηγορίες αναφορών ανεξαρτήτως είδους ή φορέα καθιερώνεται από τον νόμο η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.). Η Ε.Α.Δ. προβαίνει στην παραλαβή και διαχείριση αναφορών, που κατατίθενται ενώπιόν της, εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, το οποίο δεν δύναται να υπερβαίνει τους τρεις μήνες, ή τους έξι μήνες σε ειδικώς αιτιολογημένες περιπτώσεις, ενώ κοινοποιεί στα αναφέροντα πρόσωπα το τελικό αποτέλεσμα των ερευνών που κινήθηκαν από την αναφορά. Η Ε.Α.Δ. υποχρεούται να διασφαλίζει κατάλληλα μέτρα παρακολούθησης, μεταξύ άλλων για την αξιολόγηση της ακρίβειας των ισχυρισμών που διατυπώνονται στην αναφορά και την αντιμετώπιση των αναφερόμενων παραβιάσεων με έναρξη εσωτερικής διερευνήσεως, έρευνας, δίωξης ή αγωγής για την ανάκτηση κονδυλίων ή άλλο κατάλληλο μέσο έννομης προστασίας. Εναλλακτικά, η Ε.Α.Δ. δύναται να παραπέμπει την αναφορά σε άλλη αρμόδια Αρχή για τη διερεύνηση της αναφερόμενης παραβίασης, διασφαλίζοντας την κατάλληλη παρακολούθηση της αναφοράς εκ μέρους της εν λόγω Αρχής[27].
Η Ε.Α.Δ. υποχρεούται να αναρτά στον διαδικτυακό της τόπο σε διακριτό, εύκολα αναγνωρίσιμο και προσβάσιμο τμήμα, πληροφορίες, μεταξύ άλλων, σχετικά με τη διαδικασία υποβολής αναφοράς, τις ενέργειες παρακολουθήσεως και τις προϋποθέσεις προστασίας των αναφερόντων προσώπων.
6. Εμπιστευτικότητα & Προστασία Προσωπικών Δεδομένων
Ο ν. 4990/2022 προβλέπει στα άρθρα 14 επ. αυστηρούς όρους για την εμπιστευτικότητα της ταυτότητας και την προστασία των προσωπικών δεδομένων των αναφερόντων και αναφερόμενων προσώπων[28]. Εν προκειμένω, ο νόμος επιβάλλει την μη αποκάλυψη από τους υπόχρεους φορείς και την Ε.Α.Δ. δεδομένων και πληροφοριών που οδηγούν, άμεσα ή έμμεσα, στην ταυτοποίηση αναφέροντος προσώπου σε οποιονδήποτε τρίτο πέρα από τα εξουσιοδοτημένα μέλη του προσωπικού που είναι αρμόδια να λαμβάνουν, ή να παρακολουθούν τις αναφορές, εκτός αν συγκατατεθεί σχετικά ο αναφέρων. Προς τον σκοπό αυτόν, οι παραπάνω φορείς λαμβάνουν τα κατάλληλα τεχνικά και οργανωτικά μέτρα, όπως τεχνικές ψευδωνυμοποίησης, κατά την παρακολούθηση της αναφοράς και την επικοινωνία με τις αρμόδιες αρχές[29].
Κατ’ εξαίρεση, αποκαλύψεις στο πλαίσιο ερευνών αρμόδιων αρχών ή στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών λαμβάνουν χώρα νομίμως αφού προηγηθεί έγγραφη ενημέρωση του αναφέροντος σχετικά με τους λόγους αποκάλυψης της ταυτότητάς του και λοιπών εμπιστευτικών στοιχείων. Μετά την ενημέρωση, ο αναφέρων δικαιούται να υποβάλει εγγράφως παρατηρήσεις προς την αρχή που προβαίνει στην αποκάλυψη, οι οποίες δεν γνωστοποιούνται σε κανέναν, πλην όμως, στην περίπτωση που δεν κρίνονται επαρκείς οι προβαλλόμενοι λόγοι των παρατηρήσεων, δεν εμποδίζεται η αποκάλυψη της ταυτότητας και των λοιπών εμπιστευτικών στοιχείων του αναφέροντος[30].
Ομοίως με τους παραπάνω κανόνες προστατεύεται και η ταυτότητα των αναφερομένων προσώπων καθ` όλη τη διάρκεια ερευνών που κινήθηκαν από την αναφορά ή τη δημόσια αποκάλυψη. Επιπλέον, οι αναφερόμενοι έχουν πρόσβαση σε όλα τα ένδικα βοηθήματα και ένδικα μέσα και απολαμβάνουν τα δικαιώματα της δίκαιης δίκης και ιδίως, το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής σε αμερόληπτο δικαστήριο, καθώς και το τεκμήριο αθωότητας και τα δικαιώματα υπερασπίσεως, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος ακροάσεως και του δικαιώματος προσβάσεως στον φάκελό τους, σύμφωνα με το άρθρο 21 του ν. 4990/2022.
Αυτονοήτως, η επεξεργασία προσωπικών δεδομένων κατά τη διαχείριση αναφορών για παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου υπόκειται στις διατάξεις του Γενικού Κανονισμού Προστασίας Δεδομένων 679/2016 (Γ.Κ.Π.Δ.) και του ν. 4624/2019, καθώς και στις ειδικότερες προβλέψεις του ν. 4990/2022, βάσει του άρθρου 15 του ν. 4990/2022. Συγκεκριμένα, η νομική βάση της επεξεργασίας είναι η υποχρέωση καθιέρωσης διαύλων αναφορών και λήψης των αναγκαίων μέτρων για την παρακολούθησή τους[31]. Οι υπόχρεοι δημόσιοι και ιδιωτικοί φορείς καθώς και οι Ε.Α.Δ. έχουν την ιδιότητα του Υπεύθυνου Επεξεργασίας για τα προσωπικά δεδομένα που επεξεργάζονται και τηρούν σε σχέση με τις υποβαλλόμενες αναφορές. Οι υπεύθυνοι επεξεργασίας συλλέγουν τα προσωπικά δεδομένα που είναι απαραιτήτως αναγκαία και πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών επεξεργασίας, ενώ δεδομένα προφανώς άσχετα με τον χειρισμό συγκεκριμένης αναφοράς ή υπερβολικά, δεν συλλέγονται, ή αν έχουν συλλεγεί τυχαία διαγράφονται αμελλητί. Στο πλαίσιο αυτό, απαραίτητη είναι η εκπόνηση μελέτης αντικτύπου, κατ’ άρ. 35 Γ.Κ.Π.Δ., ιδίως όταν πρόκειται να περιοριστούν δικαιώματα. Οι υπεύθυνοι επεξεργασίας έχουν το δικαίωμα να τεκμηριώνουν προφορικές αναφορές με τη μεταγραφή προφορικών ή τηλεφωνικών συνομιλιών ή με την τήρηση πρακτικών καθώς και να ηχογραφούν τέτοιες συνομιλίες, εφόσον υπάρχει συγκατάθεση του υποκειμένου των δεδομένων[32].
Σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 15 ν. 4990/2022, ο υπεύθυνος επεξεργασίας, κατά παρέκκλιση της περ. Α` της παρ. 1 του άρθρου 5, των άρθρων 12 και 13, των παρ. 1 έως 4 του άρθρου 14 και του άρθρου 34 του Γ.Κ.Π.Δ. δεν παρέχει σχετική ενημέρωση για την επεξεργασία των προσωπικών δεδομένων στον αναφερόμενο και σε κάθε τρίτο πρόσωπο υπό την ιδιότητά του ως υποκειμένου των δεδομένων που κατονομάζεται στην αναφορά ή τα προσωπικά δεδομένα που προέκυψαν από μέτρα παρακολούθησης και ιδίως για την πηγή προέλευσης κατά την περ. στ` της παρ. 2 του άρθρου 14 του Γ.Κ.Π.Δ., κατ` εφαρμογή της παρ. 5 του άρθρου 14 του Γ.Κ.Π.Δ., σε συνδυασμό με το άρθρο 23 του Γ.Κ.Π.Δ., για όσο χρονικό διάστημα απαιτείται και εφόσον κριθεί αναγκαίο για τον σκοπό της πρόληψης και της αντιμετώπισης προσπαθειών παρεμπόδισης της αναφοράς, παρακώλυσης, ματαίωσης ή καθυστέρησης των μέτρων παρακολούθησης, ιδίως όσον αφορά στις έρευνες, ή προσπαθειών ταυτοποίησης των αναφερόντων, καθώς και για την προστασία τους έναντι αντιποίνων.
Ο υπεύθυνος επεξεργασίας δύναται να περιορίζει βάσει του άρθρου 23 του Γ.Κ.Π.Δ. τα δικαιώματα των αναφερόμενων και τρίτων προσώπων που κατονομάζονται στην αναφορά, ή προέκυψαν από μέτρα παρακολούθησης, υπό τον όρο ότι λαμβάνει όλα τα αναγκαία τεχνικά και οργανωτικά μέτρα για την προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών αυτών, ιδίως θέτοντας σχετικές προϋποθέσεις και ενημερώνοντας τα υποκείμενα για τους λόγους περιορισμού των δικαιωμάτων τους[33].
Δυνάμει της παρ. 8 του άρθρου 15 ν. 4990/2022, ο υπεύθυνος επεξεργασίας, σε περίπτωση παραβίασης των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, δεν προβαίνει σε ανακοίνωσή της κατά την παρ. 1 του άρθρου 34 του Γ.Κ.Π.Δ. προς το υποκείμενο των δεδομένων, εφόσον η ανακοίνωση αυτή μπορεί να αποβεί επιζήμια για τους επιδιωκόμενους σκοπούς του παρόντος και ενημερώνει σχετικά την ΑΠΔΠΧ, η οποία μπορεί, αφού ερευνήσει τη συνδρομή των λόγων που επικαλείται, να ζητήσει τη διενέργεια της ανακοίνωσης, εφόσον κρίνει ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις για την παράλειψη της ανακοίνωσης. [34]
Οι υπόχρεοι φορείς και η Ε.Α.Δ. τηρούν εμπιστευτικά αρχεία των αναφορών το αργότερο μέχρι την ολοκλήρωση κάθε έρευνας ή δικαστικής διαδικασίας που έχει εκκινήσει ως συνέπεια της αναφοράς σε βάρος του αναφερομένου, του αναφέροντος ή τρίτων προσώπων, βάσει του άρθρου 16 παρ. 1 του ν. 4990/2022.
7. Δημόσιες Αποκαλύψεις
Αναφέροντα πρόσωπα, που προβαίνουν σε δημόσιες αποκαλύψεις παραβιάσεων του ενωσιακού δικαίου χαίρουν της προστασίας του ν. 4990/2022, εφόσον πληρείται μια από τις ακόλουθες προϋποθέσεις: Είτε έχει προηγηθεί υποβολή εσωτερικής ή / και εξωτερικής αναφοράς για την παραβίαση, που αποκαλύπτεται δημοσίως, αλλά δεν ανελήφθη καμία ενδεδειγμένη ενέργεια ως ανταπόκριση στην αναφορά εντός του εκ του νόμου προβλεπόμενου χρονικού διαστήματος, λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις συνθήκες και το είδος των κανόνων που παραβιάστηκαν, είτε το πρόσωπο έχει βάσιμους λόγους να πιστεύει ότι η παραβίαση μπορεί να συνιστά κίνδυνο για το δημόσιο συμφέρον, ή όταν υπάρχει κατάσταση έκτακτης ανάγκης ή κίνδυνος μη αναστρέψιμης βλάβης, ή, σε περίπτωση αναφοράς στην Ε.Α.Δ., υπάρχει κίνδυνος αντιποίνων, ή υπάρχει μικρή προοπτική να αντιμετωπισθεί αποτελεσματικά η παραβίαση, λόγω των ιδιαίτερων περιστάσεων της υπόθεσης, όπως όταν αποδεικτικά στοιχεία μπορεί να συγκαλυφθούν ή να καταστραφούν ή όταν οποιαδήποτε αρχή ή φορέας μπορεί να βρίσκεται σε αθέμιτη σύμπραξη με τον υπαίτιο της παραβίασης ή να είναι αναμεμειγμένη στην παραβίαση[35].
Ο ν. 4990/2022 παρέχει στο άρθρο 7 ισχυρά εχέγγυα για την προστασία των αναφερόντων παραβιάσεις, υπό την προϋπόθεση ότι οι αναφέροντες είχαν κατά τον χρόνο της αναφοράς βάσιμους λόγους να θεωρούν ότι οι πληροφορίες σχετικά με τις αναφερόμενες παραβιάσεις ήταν αληθείς και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του Νόμου. Περαιτέρω, οι αναφέροντες πρέπει να έχουν υποβάλει την αναφορά είτε εσωτερικά είτε εξωτερικά ή με δημόσια αποκάλυψη ή στα οικεία θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της ΕΕ.
8. Μέτρα για την προστασία έναντι αντιποίνων
Τα μέτρα προστασίας του νόμου για τα αναφέροντα πρόσωπα, που πληρούν τις προϋποθέσεις προστασίας συνίστανται, σύμφωνα με το άρθρο 17 ν. 4990/2022, στα εξής: Απαγορεύονται τα κάθε μορφής αντίποινα και ενέργειες αντεκδίκησης σε βάρος του αναφέροντος, είτε αυτά προέρχονται από τον εργοδότη είτε από τρίτα πρόσωπα. Ως αντίποινο ορίζεται στο άρθρο 3 παρ. 4 του ν. 4990/2022 οποιαδήποτε άμεση ή έμμεση πράξη ή παράλειψη, η οποία συμβαίνει εντός του εργασιακού πλαισίου, προκαλεί ή ενδέχεται να προκαλέσει αδικαιολόγητη ζημία στον αναφέροντα, ή να τον θέσει σε μειονεκτική θέση, και συνδέεται με εσωτερική ή εξωτερική αναφορά ή δημόσια αποκάλυψη. Εκτός των αντιποίνων που αφορούν στους γενικούς και ειδικούς όρους εργασίας, απαγορεύεται επιπλέον και κάθε άλλη βλαπτική ενέργεια σε βάρος του αναφέροντος στο επαγγελματικό αλλά και στο κοινωνικό του περιβάλλον, που σχετίζεται με την αναφορά. Η ενδεικτική περιπτωσιολογία του άρθρου 17, η οποία, μεταξύ άλλων, περιλαμβάνει απειλές και ενέργειες αντεκδίκησης, ιδίως απόλυση, υποβιβασμό, μη προαγωγή, αφαίρεση καθηκόντων, επίπληξη και περιθωριοποίηση, έχει μεταφερθεί αυτούσια από το κείμενο της ενσωματωθείσας Οδηγίας.
Έτσι, εγκαθιδρύεται «ασφαλές λιμάνι» για τους αναφέροντες, με βάση το οποίο, δυνάμει του άρθρου 18 ν. 4990/2022 δεν φέρουν ευθύνη ούτε σε σχέση με την απόκτηση ή πρόσβαση στις πληροφορίες που αναφέρονται ή αποκαλύπτονται δημόσια, εφόσον δεν συνιστά αυτοτελώς ποινικό αδίκημα, ούτε σε σχέση με την αναφορά ή / και δημόσια αποκάλυψη σε δικαστικές διαδικασίες, μεταξύ άλλων για συκοφαντική δυσφήμηση, προσβολή των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας, παραβίαση της υποχρέωσης τήρησης του απορρήτου, παραβίαση των κανόνων για την προστασία των προσωπικών δεδομένων, αποκάλυψη εμπορικού απορρήτου, ή σε περιπτώσεις αιτήσεων αποζημίωσης βάσει του ιδιωτικού, του δημόσιου ή του συλλογικού εργατικού δικαίου[36].
Επιπρόσθετα, θεσπίζεται δικαίωμα των αναφερόντων προσώπων σε δωρεάν παροχή νομικών συμβουλών, σχετικά με τις διαδικασίες και τα μέσα έννομης προστασίας έναντι των αντιποίνων, καθώς και δωρεάν νομική συνδρομή και ψυχολογική υποστήριξη. Παράλληλα, σε περίπτωση επιβολής αντιποίνων, τα αναφέροντα πρόσωπα δικαιούνται πλήρους αποζημίωσης για τις ζημίες που υπέστησαν, ενώ θεμελιώνεται μαχητό τεκμήριο ενώπιον δικαστηρίου ή άλλης αρχής ότι τυχόν βλάβη που υπέστησαν συνιστά αντίποινο, εφόσον αποδεικνύεται ότι προέβησαν σε αναφορά ή σε δημόσια αποκάλυψη και υπέστησαν βλάβη. Επιπλέον, οποιαδήποτε ρήτρα ή συμφωνία με την οποία επέρχεται παραίτηση ή περιορισμός από δικαιώματα και μέσα έννομης προστασίας που προβλέπονται στον νόμο, συμπεριλαμβανομένης και ρήτρας ή συμφωνίας διαιτησίας, είναι άκυρη ως προς το περιοριστικό αυτό αποτέλεσμα[37].
Τέλος, τα παραπάνω μέτρα προστασίας εφαρμόζονται σε διαμεσολαβητές, τρίτα πρόσωπα που συνδέονται με τους αναφέροντες και μπορεί να υποστούν αντίποινα σε εργασιακό πλαίσιο, όπως συνάδελφοι ή συγγενείς των αναφερόντων, και προσωπικές επιχειρήσεις ή νομικά πρόσωπα συμφερόντων των αναφερόντων ή για τις οποίες εργάζονται, ή με τις οποίες συνδέονται με άλλον τρόπο με εργασιακή σχέση[38].
9. Κυρώσεις
Σύμφωνα με το άρθρο 7 του ν. 4990/2022, οποιοδήποτε πρόσωπο παρεμποδίζει την υποβολή αναφοράς, προβαίνει σε αντίποινα, ή παραβιάζει την εμπιστευτικότητα της ταυτότητας αναφέροντος τιμωρείται με ποινή φυλάκισης και χρηματική ποινή. Αναφέροντες που εν γνώσει τους προέβησαν σε ψευδείς αναφορές ή ψευδείς δημόσιες αποκαλύψεις τιμωρούνται με ποινή φυλάκισης τουλάχιστον δύο ετών και χρηματική ποινή. Σε υπόχρεους φορείς προς όφελος ή για λογαριασμό των οποίων λαμβάνουν χώρα παραβάσεις του νόμου επιβάλλεται διοικητικό πρόστιμο από δέκα χιλιάδες μέχρι πεντακόσιες χιλιάδες ευρώ.
ΙΙΙ. Παρατηρήσεις
Η προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος, που παρεχόταν από την ελληνική έννομη τάξη πριν από τη θέση σε ισχύ του ν. 4990/2022, περιοριζόταν στο πλαίσιο προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος στην ποινική δίκη με βάση τα άρθρα 47 και 218 του ΚΠοινΔ[39]. Επιπλέον, στο πλαίσιο του άρθρου 14 του ν. 4706/2020 είχε προηγηθεί η επιβολή, με απόφαση της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, στις ανώνυμες εταιρείες με μετοχές ή άλλες κινητές αξίες εισηγμένες σε ρυθμιζόμενη αγορά στην Ελλάδα να διατηρούν Σύστημα Πληροφόρησης και Επικοινωνίας (Information and Communication) με κατάλληλα κανάλια καταγγελίας πληροφοριών, χωρίς, ωστόσο, περαιτέρω εξειδίκευση των όρων λειτουργίας του και των μέτρων προστασίας των αναφέροντων προσώπων[40].
Ο ν. 4990/2022 δεν αποτελεί έναν γενικό νόμο για την καταγγελία της διαφθοράς‧ ενσωματώνει την Οδηγία 2019/1937/Ε.Ε. και, ως εκ τούτου, περιορίζεται μόνο στις επιταγές του ενωσιακού νομοθέτη. Συνεπώς, δεν αναφέρεται εν γένει σε παραβιάσεις της εσωτερικής νομοθεσίας, αλλά του ενωσιακού δικαίου. Αποτελεί, εντούτοις, ένα χρήσιμο προπαρασκευαστικό εργαλείο για την αντίστοιχη νομοθέτηση περιπτώσεων αναφοράς παραβιάσεων της εσωτερικής νομοθεσίας.
Ως ιδιαίτερα ελπιδοφόρα εκτιμάται η διεύρυνση του κύκλου των εργαζομένων που δύνανται να αναφέρουν τις παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου[41]. Αποτελεσματικότερο θα ήταν, ωστόσο, εάν η αναφορά λάμβανε χώρα και από μη εργαζόμενο τρίτο που αντιλαμβάνεται τυχόν παραβίαση που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του νόμου. Είναι γεγονός ότι κάποιος που βρίσκεται έξω από το χώρο εργασίας μπορεί να ευνοήσει το δημόσιο συμφέρον, καταγγέλλοντας τη διαφθορά εντός του χώρου εργασίας[42].
Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι υφίστανται ορισμένα σημεία στα οποία λαμβάνει χώρα πλημμελής ενσωμάτωση της Οδηγίας. Ενδεικτικά αναφέρεται η απαλοιφή της φράσης «εφόσον είχαν βάσιμους λόγους να πιστεύουν ότι η αναφορά ή η δημόσια αποκάλυψη των εν λόγω πληροφοριών ήταν αναγκαία για να αποκαλυφθεί παραβίαση» του άρθρου 21 § 2 της Οδηγίας. Σε κάθε περίπτωση, η όποια ανασφάλεια δικαίου, που δημιουργείται από την πλημμελή ενσωμάτωση των προβλέψεων της Οδηγίας για τα μέτρα προστασίας και τις ευθύνες των αναφέροντων προσώπων ενδέχεται να λειτουργήσει αποτρεπτικά για την υποβολή αναφορών, υποσκάπτοντας τον ίδιο τον σκοπό του νόμου[43]. Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται το δικαίωμα των αναφέροντων προσώπων σε δωρεάν παροχή νομικών συμβουλών προβλέπεται στον νόμο ότι δύναται να απευθύνεται έναντι οποιασδήποτε αρχής και όχι έναντι της Ε.Α.Δ., όπως αναμενόταν, δημιουργώντας ερωτήματα για την αποτελεσματικότητα της πρακτικής εφαρμογής του μέτρου[44].
Η αξιολόγηση, πάντως, του κατά πόσον η Οδηγία και ο ελληνικός νόμος ενσωμάτωσής της θα αποτελέσουν πράγματι ένα ρηξικέλευθο μέτρο για την επαρκή αντιμετώπιση παραβιάσεων του ενωσιακού δικαίου δεν αφορά στην επαρκή προστασία των αναφερόντων, αλλά στο πώς η Ε.Ε. επιδιώκει να «ανταμείψει» τους τελευταίους, οι οποίοι αναφέρουν παραβιάσεις χωρίς να λάβουν κανένα απολύτως αντάλλαγμα. Από την άποψη αυτή, το πρότυπο αναφορών που έχει υιοθετηθεί στο αμερικανικό δίκαιο επιφυλάσσει στα αναφέροντα πρόσωπα οικονομικές ανταμοιβές, επιτρέποντάς τους να αντιμετωπίσουν προβληματικές καταστάσεις στην αγορά εργασίας[45]. Η ανταμοιβή του αναφέροντος δεν είναι, ωστόσο, άμοιρη προβληματισμού, καθώς δύναται να λάβουν χώρα κακόβουλες ή προκατασκευασμένες αναφορές που θα διασαλεύσουν το ειρηνικό εργασιακό κλίμα.
Τον τελευταίο καιρό, η αναφορά παρατυπιών συνιστά την κυρίαρχη μέθοδο επίλυσης προβλημάτων που αφορούν στα συμφέροντα των κρατών μελών της Ε.Ε. και την εθνική ασφάλεια. Εντούτοις, οι αναφέροντες βιώνουν συχνά πολλές μορφές αντιποίνων, οπότε είναι λογικό να εισαχθούν κατάλληλες ανταμοιβές γι’ αυτούς ως υποκατάστατο της συμμετοχής τους στα οφέλη της αποκάλυψης. Η Οδηγία 2019/1937/Ε.Ε. αποτελεί το πρώτο νομοθετικό κείμενο σε ενωσιακό επίπεδο που προστατεύει τα αναφέροντα πρόσωπα σε ολόκληρη την Ε.Ε., βασιζόμενη σε διεθνή πρότυπα προστασίας[46].
Παρατηρούνται, πάντως, κάποιες ελλείψεις που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα της Οδηγίας και, κατ’ επέκταση, την ομοιομορφία του ενωσιακού δικαίου, δεδομένου ότι το πεδίο εφαρμογής περιορίζεται σε τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ε.Ε.. Αντιμετωπίζεται, έτσι, η προστασία προσώπων που αναφέρουν πράξεις οι οποίες προκαλούν βλάβη του δημοσίου συμφέροντος, ιδωμένου από τη σκοπιά του ενωσιακού δικαίου, ενώ, ταυτόχρονα, δεν ρυθμίζεται η προστασία προσώπων που καταγγέλλουν πράξεις διαφθοράς, οι οποίες παραβιάζουν μόνο το εθνικό δίκαιο και παραβλάπτουν το εθνικό δημόσιο συμφέρον. Έτσι, παρά το γεγονός ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 της Οδηγίας, τα κράτη μέλη δύνανται «να επεκτείνουν την προστασία βάσει του εθνικού δικαίου όσον αφορά τομείς ή πράξεις που δεν καλύπτονται από την παράγραφο 1», ο Έλληνας νομοθέτης δεν αξιοποίησε, καίτοι είχε τη διακριτική ευχέρεια, τη συγκεκριμένη δυνατότητα.
Σημαντικό, πάντως, για την αποτελεσματικότητα του νέου νομικού πλαισίου είναι να γνωρίζει ο ενδεχόμενος αναφέρων ότι η αναφορά του δεν θα αγνοηθεί, αλλά θα οδηγήσει στην επίλυση του προβλήματος. Εάν πλανάται η εντύπωση ότι η υποβολή της καταγγελίας είναι μάταιη, τότε ο αναφέρων δεν έχει κάποιο κίνητρο καταγγελίας. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να λαμβάνονται οι κατάλληλες δραστικές ενέργειες για την έγκυρη διερεύνηση της υπόθεσης[47]. Την αποτελεσματικότητα αυτή επικουρεί η διενέργεια ετησίων ποιοτικών ελέγχων, αναφορικά με το πόσες καταγγελίες υποβλήθηκαν, ποια ήταν η έκβαση αυτών και η δημοσιοποίηση των πορισμάτων, υπό την προϋπόθεση του σεβασμού των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα[48].
Πέραν όμως από τη θέσπιση ενός νομικού καθεστώτος προσανατολισμένου στην καταγγελία πράξεων διαφθοράς, κρίνεται εξαιρετικά σημαντική για την αντιμετώπιση της τελευταίας και την ενθάρρυνση της καταγγελίας της η εκπαίδευση των πολιτών ήδη από τη σχολική ηλικία μέσω της εισαγωγής στην πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση καινοτόμων μαθημάτων ακεραιότητας[49]. Προς αυτή την κατεύθυνση, η διδακτέα ύλη κατά της διαφθοράς σκόπιμο είναι να ενσωματωθεί στα αναλυτικά προγράμματα του σχολείου, και όχι να διδάσκεται μόνο με τη μορφή μιας ειδικής σειράς σεμιναρίων ή ad hoc εκπαιδεύσεων. Στόχος της εκπαίδευσης κατά της διαφθοράς είναι οι νέες γενιές να ενημερωθούν και να κατανοήσουν σε βάθος τις αρνητικές συνέπειές της και να τους δοθούν τα κατάλληλα εφόδια για να καταρρίψουν διάφορα κατεστημένα[50], μέσω της αλλαγής του ηθικού προτύπου που στηλιτεύει υποκριτικά μεν δημοσίως τον διεφθαρμένο δημόσιο λειτουργό, τον μακαρίζει όμως για την ισχύ και τον πλούτο του, ανεξαρτήτως του τρόπου προελεύσεώς του[51]. Ως εκ τούτου, η εκπαίδευση πρέπει να στοχεύει στην ανάσχεση της απαξίωσης και διασπάθισης του δημοσίου πλούτου, της αναστροφής της πρακτικής γενικευμένης ατιμωρησίας και της ενδυνάμωσης της εμπιστοσύνης των κοινωνών στην πάταξη της διαφθοράς[52].
Τέλος, πέραν της εκπαίδευσης των πολιτών, σκόπιμη είναι η ανάληψη δράσεων για την εξασφάλιση της στήριξης της κοινωνίας[53]. Προς αυτή την κατεύθυνση ιδιαιτέρως επιβοηθητική είναι η ανάπτυξη επικοινωνιακών προγραμμάτων με σκοπό την ενημέρωση του κοινού για τις αρνητικές επιπτώσεις της διαφθοράς, την ευαισθητοποίηση και κινητοποίηση των πολιτών στον αγώνα κατά της διαφθοράς[54], αλλά και τη σπουδαιότητα της καταγγελίας.
Θεόδωρος Ρέντζιος
Υποψ. Δρ. Παντείου Πανεπιστημίου
Φερενίκη Παναγοπούλου
Επίκ. Καθηγήτρια Παντείου Πανεπιστημίου*
Υποσημειώσεις:
* Ιδιαίτερες ευχαριστίες οφείλονται στον Αναπληρωτή Καθηγητή Νομικής Σχολής Ε.Κ.Π.Α., Γιώργο Γιαννόπουλο, για τον πολύ εποικοδομητικό διάλογο μαζί του.
**Ο Θεόδωρος Ρέντζιος έγραψε τα Κεφάλαια Ι 2 και ΙΙ και η Φερενίκη Παναγοπούλου τα Κεφάλαια Ι 1 και ΙΙΙ.
[1] Ο όρος «μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος» του άρθρου 47 ΚΠοινΔ δεν συμπίπτει με τους αναφέροντες της Οδηγίας 2019/1937 και του ν. 4990/2022.
[2] Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, Ο Θεσμός του Μάρτυρα Δημοσίου Συμφέροντος (whistleblowing), Σάκκουλας, Αθήνα, 2016, σ. 3.
[3] Βλ. Μ. Στυλιανίδου, Μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος: τι είναι, πώς και γιατί προστατεύονται, Εφημερίδα των Συντακτών, 13.02.2018, διαθέσιμο σε: https://www.efsyn.gr/stiles/apopseis/140238_martyres-dimosioy-symferontos-ti-einai-pos-kai-giati-prostateyontai‧ Μ. Στυλιανίδου, Προστασία των εργαζομένων δημοσίου συμφέροντος στον δημόσιο τομέα – Οι whistleblowers σε διεθνείς οργανισμούς και σε κράτη της Ευρώπης, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2017, σσ. 15 επ..
[4] Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π., σ. 3.
[5] Ερώτημα ανακύπτει εάν το δημόσιο συμφέρον πρέπει να χαίρει μεγαλύτερης προστασίας από το ιδιωτικό, ιδίως δε σε περιπτώσεις διαφθοράς στον χώρο εργασίας. O βασικός λόγος διαφοροποίησης της διαφθοράς στον δημόσιο από τον ιδιωτικό τομέα έγκειται στο γεγονός ότι ο ιδιωτικός υπάλληλος εξυπηρετεί κατά κύριο λόγο το ατομικό του συμφέρον και το συμφέρον του εργοδότη του. (Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 9, όπ. περαιτ. παραπ..) Επομένως, εάν ο ίδιος υποπέσει σε κάποιο παράπτωμα θα ζημιωθεί κυρίως ο τελευταίος. Το επιχείρημα αυτό βρίσκει έρεισμα στον ανθρωποκεντρικό χαρακτήρα του δικαίου, καθώς η δημόσια υπηρεσία υπηρετεί άμεσα τον άνθρωπο, αλλά και διακρίνεται ως αγαθό των υπαλληλικών δομών και σχέσεων μια ιδιωτικής επιχείρησης λόγω της ανθρωποκεντρικής λειτουργίας της απέναντι στο κοινωνικό σύνολο. Εξάλλου, οι εργαζόμενοι σε ιδιωτική επιχείρηση λογοδοτούν πρώτα στον εργοδότη τους και μετά στο κοινωνικό σύνολο. Βασική δε επιδίωξη μίας ιδιωτικής επιχείρησης είναι ο προσπορισμός κέρδους, ενώ μία δημόσια επιχείρηση εξυπηρετεί ευρύτερα κοινωνικά αγαθά. Μια ιδιωτική επιχείρηση φαίνεται εκ πρώτης όψεως να μην είναι υποχρεωμένη να ρυθμίσει τη λειτουργία της με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον, και, όταν αυτό συμβαίνει, γίνεται μόνο προς εξυπηρέτηση των ιδιωτικών της συμφερόντων. Εντούτοις, μια προσεκτικότερη ανάλυση της νομοθεσίας, π.χ. φορολογικής, νομοθεσίας περί ανταγωνισμού και ρύθμισης κεφαλαιαγοράς, φανερώνει ότι ο ιδιωτικός τομέας δεν υπακούει τυφλά στους κανόνες του ατομικού κέρδους, αλλά «συμβαδίζει με παράπλευρους στόχους δημοσίου συμφέροντος» (βλ. Α. Ν. Ηλιάδου, Δημόσιες Επιχειρήσεις, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2016, σ. 82), οι οποίοι χρήζουν έντονης προστασίας μέσω της θέσπισης αυστηρών κανόνων που αποτρέπουν πράξεις διαφθοράς. Στα σχετικά επιχειρήματα περί μη διαφοροποίησης του δημοσίου από τον ιδιωτικό τομέα προστίθεται το πραγματικό γεγονός της ολοένα αυξανόμενης τάσεως ιδιωτικοποίησης των δημοσίων επιχειρήσεων, με αποτέλεσμα σε πολλές χώρες ο ιδιωτικός τομέας να είναι μεγαλύτερος από τον δημόσιο (Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 11, όπ. περαιτ. παραπ.). Άλλωστε, στη σημερινή εποχή η διάκριση μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δεν είναι τόσο πλέον ευκρινής, όσο ήταν στο παρελθόν.
[6] Βλ. Μ. Στυλιανίδου, Μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος: τι είναι, πώς και γιατί προστατεύονται, ό.π.
[7] Βλ. παρ. 1 της Αιτιολογικής Έκθεσης ν. 4990/2022, σ. 46.
[8] Βλ. παρ. 2 της Αιτιολογικής Έκθεσης ν. 4990/2022, σ. 48.
[9] Βλ. V. Abazi, The European Union Whistleblower Directive: A ‘Game Changer’ for Whistleblowing Protection?, Industrial Law Journal, τόμ. 49, τεύχ. 4, 2020, σσ. 640–656, όπ. περαιτ. παραπ..
[10] Βλ. N. Nielsen, EU-Wide Whistleblower Protection Law Rejected, EU Observer, Brussels, 23 Oct 2013.
[11] Βλ. M. Worth, Gaps in the System: Whistleblower Laws in the EU, Blueprint for Free Speech, Report Series, 2018.
[13] Πηγή: https://www.bbc.com/news/business-34324772.
[14] Bλ. Hava Yurttagül, LuxLeaks Scandal and Corporate Whistleblowing: Reflecting on ‘Halet v Luxembourg’, Oxford University, Faculty of Law Blog, 27.7.2021, διαθέσιμο σε: https://blogs.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2021/07/luxleaks-scandal-and-corporate-whistleblowing-reflecting-halet-v.
[15] Πηγή: https://www.britannica.com/money/topic/Panama-Papers.
[16] Πηγή: https://www.nytimes.com/2018/04/04/us/politics/cambridge-analytica-scandal-fallout.html.
[17] Βλ. V. Abazi, ό.π.
[18] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Δελτίο Τύπου, Προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος: η Επιτροπή ορίζει νέους, πανευρωπαϊκούς κανόνες, 23 Απριλίου 2018, διαθέσιμο σε https://academic.oup.com/ilj/article/49/4/640/5941617..
[19] Βλ. D. Lewis, The EU Directive on the Protection of Whistleblowers: A Missed Opportunity to Establish International Best Practices, E-Journal of Comparative and International Labour Studies, 2020, τόμ. 9, τεύχ. 1, σσ. 2-25.
[20] Βλ. παρ. 2 της Αιτιολογικής Έκθεσης ν. 4990/2022, σ. 48.
[21] Βλ. παρ. 3 της Αιτιολογικής Έκθεσης ν. 4990/2022, σ. 49.
[22] Για τη χρήση συγκεκριμένης ορολογίας βλ. Φ. Παναγοπούλου, ό.π., σ. 57 επ..
[23] Βλ. Αντ. Μπρούμα, Το Πλαίσιο Προστασίας του N. 4990/2022 για το Whistleblowing, 25.11.2022, διαθέσιμο σε:
https://lawandtech.eu/2022/11/25/%CF%84%CE%BF-%CF%80%CE%BB%CE%B1%CE%AF%CF%83%CE%B9%CE%BF-%CF%80%CF%81%CE%BF%CF%83%CF%84%CE%B1%CF%83%CE%AF%CE%B1%CF%82-%CF%84%CE%BF%CF%85-n-4990-2022-%CE%B3%CE%B9%CE%B1-%CF%84%CE%BF-whistleblowing/#_ftn5, τελευταία πρόσβαση 28 Αυγ 23.
[24] Βλ. αιτ. σκ. 33 Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1937: «Τα αναφέροντα πρόσωπα αισθάνονται συνήθως περισσότερο ότι μπορούν να υποβάλουν αναφορά εσωτερικά, εκτός εάν έχουν λόγους να το πράξουν εξωτερικά. Οι εμπειρικές μελέτες δείχνουν ότι η πλειονότητα των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος έχουν την τάση να καταγγέλλουν εσωτερικά, στο πλαίσιο του οργανισμού στον οποίο εργάζονται. Η εσωτερική αναφορά είναι επίσης ο καλύτερος τρόπος για την ενημέρωση των προσώπων που μπορούν να συμβάλουν στην έγκαιρη και αποτελεσματική επίλυση των κινδύνων για το δημόσιο συμφέρον. Ταυτόχρονα, ο αναφέρων θα πρέπει να είναι σε θέση να επιλέγει τον καταλληλότερο δίαυλο αναφοράς ανάλογα με τις εκάστοτε περιστάσεις της υπόθεσης. Επιπροσθέτως, είναι απαραίτητο να προστατεύονται οι δημοσιοποιήσεις βάσει δημοκρατικών αρχών, όπως η διαφάνεια και η λογοδοσία, και θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως η ελευθερία έκφρασης και η ελευθερία και η πολυφωνία των μέσων μαζικής ενημέρωσης, ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να εξισορροπείται το συμφέρον των εργοδοτών να διαχειρίζονται τις επιχειρήσεις τους και να προστατεύουν τα συμφέροντά τους αφενός, και το δημόσιο συμφέρον προστασίας από βλάβη, σύμφωνα με τα κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί στη νομολογία του ΕΔΑΔ».
[25] Βλ. και ΥΑ 82063/2021 «Υποδείγματα πολιτικής για την καταπολέμηση της βίας και της παρενόχλησης και για τη διαχείριση εσωτερικών καταγγελιών των άρθρων 9 και 10 του ν. 4808/2021, καθώς και σχετικές οδηγίες προς τους υπόχρεους, κατ’ εξουσιοδότηση της παρ. 1 του άρθρου 22 του ν. 4808/2021 (Α’ 101)» (ΦΕΚ 5059/Β/01-11-2021).
[26] Βλ. Αντ. Μπρούμα, ό.π. ‧ Π. Μπουμπουχερόπουλο, «Οι «πολιτικές» για την καταπολέμηση της παρενόχλησης και τη διαχείριση εσωτερικών καταγγελιών», σε: Π. Μπουμπουχερόπουλο (επιμ.), Η παρενόχληση στην Εργασία, ΕΕργΔ 7/2022, σ.. 869-893.
[27] Βλ. αιτ. σκ. 65 της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1937: «Ως αποδέκτες των αναφορών, οι αρχές που έχουν οριστεί ως αρμόδιες θα πρέπει να διαθέτουν τις απαραίτητες ικανότητες και εξουσίες ώστε να διασφαλίζουν κατάλληλα μέτρα παρακολούθησης- μεταξύ άλλων αξιολόγηση της ακρίβειας των ισχυρισμών που διατυπώνονται στην αναφορά και αντιμετώπιση των αναφερόμενων παραβιάσεων με έναρξη εσωτερικής διερεύνησης, έρευνας, δίωξης ή αγωγής για την ανάκτηση κονδυλίων ή άλλο κατάλληλο μέσο έννομης προστασίας, σύμφωνα με την εντολή τους. Εναλλακτικά, οι εν λόγω αρχές θα πρέπει να διαθέτουν τις απαραίτητες εξουσίες για να παραπέμπουν την αναφορά σε άλλη αρχή η οποία θα πρέπει να διερευνήσει την αναφερόμενη παραβίαση, διασφαλίζοντας την κατάλληλη παρακολούθηση της αναφοράς εκ μέρους της εν λόγω αρχής. Συγκεκριμένα, σε περίπτωση που τα κράτη μέλη επιθυμούν να καθιερώσουν εξωτερικούς διαύλους αναφοράς σε κεντρικό επίπεδο, για παράδειγμα στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, θα πρέπει να παρέχουν κατάλληλες εγγυήσεις προκειμένου να διασφαλίζουν ότι τηρούνται οι απαιτήσεις ανεξαρτησίας και αυτονομίας που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία. Η δημιουργία τέτοιων εξωτερικών διαύλων αναφοράς δεν θα πρέπει να θίγει τις εξουσίες των κρατών μελών ή της Επιτροπής όσον αφορά την εποπτεία του τομέα των κρατικών ενισχύσεων ούτε η παρούσα οδηγία θα πρέπει να θίγει την αποκλειστική εξουσία της Επιτροπής όσον αφορά τη δήλωση συμβατότητας των μέτρων κρατικής ενίσχυσης σύμφωνα ιδίως με το άρθρο 107 παράγραφος 3 ΣΛΕΕ. Όσον αφορά τις παραβιάσεις των άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ, τα κράτη μέλη θα πρέπει να ορίσουν ως αρμόδιες αρχές αυτές που αναφέρονται στο άρθρο 35 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1/2003 του Συμβουλίου (35) με την επιφύλαξη των εξουσιών της Επιτροπής σε αυτόν τον τομέα».
[28] Βλ. Αντ. Μπρούμα, ό.π..
[29] Βλ. άρθρο 14 § 1 του ν. 4990/2022.
[30] Βλ. άρθρο 14 § § 2-3 του ν. 4990/2022.
[31] Βλ. Αντ. Μπρούμα, ό.π..
[33] Βλ. ibidem.
[34] Βλ. ibidem.
[35] Βλ. ibidem.
[37] Βλ. ibidem.
[38] Βλ. άρθρο 6 § 2 του ν. 4990/2022.
[39] Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 53 επ.
[40] Βλ. Αντ. Μπρούμα, ό.π.
[41] Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 124.
[42] Βλ. ibidem, σ. 59.
[43] Βλ. Αντ. Μπρούμα, ό.π.
[44] Βλ. ibidem.
[45] Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση πληροφοριοδότη στον οποίο χορηγήθηκε το ποσό των 104 εκατομμυρίων δολαρίων ΗΠΑ, επειδή ενημέρωσε τις διωκτικές αρχές αναφορικά με την παροχή συμβουλευτικής από ελβετική τράπεζα σε εύπορους αμερικανούς πολίτες για τις δυνατότητες φοροδιαφυγής στην Ελβετία. Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 128, όπ. περαιτ. παραπ.
[46] Βλ. V. Abazi, ό.π., σσ. 640–656.
[47] Βλ. Φ. Παναγοπούλου-Κουτνατζή, ό.π. σ. 125, όπ. περαιτ. παραπ.
[48] Βλ. ibidem, σ. 126.
[49] Βλ. ibidem, σ. 129, όπ. περαιτ. παραπ.
[50] Βλ. ibidem, όπ. περαιτ. παραπ.
[51] Βλ. ibidem, σ. 130, όπ. περαιτ. παραπ.
[52] Βλ. ibidem, όπ. περαιτ. παραπ.
[53] Βλ. ibidem, όπ. περαιτ. παραπ.
[54] Βλ. ibidem, όπ. περαιτ. παραπ
