1) Το πρόβλημα των ψηλών κτηρίων στην Ελλάδα γενικά
Το ζήτημα της ανέγερσης ψηλών κτηρίων στην Ελλάδα είναι ένα περίπλοκο θεωρητικό και πρακτικό πρόβλημα. Το «ψηλό κτήριο» έχει κυρίαρχο τον κατακόρυφο άξονά του και προεξέχει πάνω από τα στοιχεία του περιβάλλοντός του. Κατ’ άλλη διατύπωση, τα ψηλά κτήρια λόγω του ύψους τους, ξεχωρίζουν από τα γύρω κτήρια και εντάσσονται σε ομάδα παρόμοιων κατασκευών ανά τον κόσμο.
Πρόσφατη νομολογία του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών δέχθηκε ότι, όπου υφίστανται ειδικοί όροι δόμησης, το ανώτατο ύψος ενός κτηρίου πρέπει να υπολογίζεται με βάση αυτούς και όχι με βάση τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ, οι οποίες υπό προϋποθέσεις επιτρέπουν υψηλότερα από τον κανόνα κτήρια. Αυτή η νομολογιακή απόφανση οδήγησε στην ακύρωση δύο οικοδομικών αδειών για την περιοχή των Αμπελοκήπων για την ανέγερση εννεαώροφης και οκταώροφης πολυκατοικίας (έναντι εξαώροφων στην περιοχή). Κρίνοντας τον σχετικό λόγο ακύρωσης, περί παράβασης σχετικού ΒΔ του 1955 το οποίο ορίζει ρητώς για τη συγκεκριμένη ζώνη ανώτατο ύψος είκοσι ενός (21) μέτρων και ανώτατο αριθμό έξι (6) ορόφων, απεφάνθη ότι το διάταγμα του 1955 «Περί όρων δόμησης εν Αθήναις» αποτελεί ρυμοτομικό διάταγμα που χωρίζει την πόλη της Αθήνας σε τομείς και καθορίζει ειδικούς όρους και περιορισμούς στη δόμηση σε καθέναν από αυτούς. Το διάταγμα αφορά μόνο στην πόλη της Αθήνας και δικαιολογείται αφενός από την πυκνότητα και την έκταση της δόμησης στην πρωτεύουσα και αφετέρου από την ανάγκη προστασίας των υφισταμένων σε αυτήν αρχαιολογικών χώρων, όπως η Ακρόπολη, ο Κεραμεικός, η περιοχή Φιλοπάππου κλπ. Κρίσιμη είναι για την εκτύλιξη της δικανικής του σκέψης η επίκληση της νομολογίας του ΣτΕ για τα ξενοδοχεία γύρω από την Ακρόπολη.
2) Τα επίμαχα άρθρα 10 και 25 του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού
Ωστόσο, αν για τις περιπτώσεις αυτές, τα πράγματα φαίνονται προφανή, στην περίπτωση ιδίως των Νοτίων Προαστίων, η νομική κατάσταση παρίσταται αρκούντως δυσχερής. Προσφάτως, η απόφαση του Ε’ (περιβαλλοντικού) τμήματος του ΣτΕ 293/2024 εξέφρασε την επιφύλαξη ότι οι διατάξεις των άρθρων 10 παρ. 1, 15 παρ. 8, 19 παρ. 2 και 25 του ΝΟΚ είναι αντίθετες στο άρθρο 24 του Συντάγματος.
Οι συγκεκριμένες ρυθμίσεις που αποτελούν και τον πυρήνα των bonus δόμησης του ΝΟΚ με τίτλο: «κίνητρα για την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές», παρέχουν κίνητρο προσαύξησης του συντελεστή δόμησης, σε συνδυασμό με προσαύξηση ύψους, για την περίπτωση μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης οικοπέδου ή μείωσης κάλυψης σε συνδυασμό με απόσυρση κτιρίου ή/και απόδοση επιφάνειας σε κοινή δημόσια χρήση.
Και ναι μεν με το κομβικό άρθρο 10 ο ΝΟΚ απαντά στο αίτημα για τη διαμόρφωση και διαχείριση του δημόσιου χώρου, προς επίτευξη της ποιότητας του ζην των πολιτών, λόγω της πληθώρας των προβλημάτων που προκύπτουν από την αυθαίρετη δόμηση και την υπερβολική ανοικοδόμηση. Οι διατάξεις αυτές δεν εφαρμόζονται σε όλη την Ελλάδα, ενώ εξαιρούνται τα κατά παρέκκλιση άρτια οικόπεδα και τα μη άρτια, αλλά και οικισμοί παραδοσιακού και ιστορικού ενδιαφέροντος, οι αρχαιολογικοί χώροι και οι ιστορικοί τόποι, αν και όχι ρητώς.
Η θεωρία δέχεται ότι μπορεί καταρχήν το κίνητρο του άρθρου 10 να εφαρμοστεί σωρευτικά με το άρθρο 25 και λοιπές διατάξεις του ΝΟΚ με τις οποίες θεσπίζονται κίνητρα, υπό τη μορφή προσαύξησης του συντελεστή δόμησης ή/και του ύψους κτιρίου, για την εισαγωγή φιλοπεριβαλλοντικών χαρακτηριστικών κατά τη δόμησή του∙ και αφετέρου των διατάξεων του άρθρου 11 παρ. 6 περ. ιδ και ιστ, οι οποίες, σε συνδυασμό με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 2 αρ. 28 και 38 και το άρθρο 16 παρ. 5, παρέχουν τη δυνατότητα κατασκευής εσωτερικών εξωστών (παταριών) και κλειστών εξωστών (έρκερ), χωρίς τα πρώτα (πατάρια) να θεωρούνται όροφοι και με μη προσμέτρηση του εμβαδού αμφοτέρων στο συντελεστή δόμησης».
Με τον τρόπο αυτό, αρκετοί κατασκευαστές χρησιμοποιούν την ερμηνεία αυτή, για να «κερδίζουν ύψος» στις (νεο)ανεγειρόμενες οικοδομές.
Βέβαια, το άρθρο 10 ισχύει εντός μόνο σχεδίου και επί του παρόντος μόνο για συγκεκριμένους Δήμους της χώρας. Η αύξηση αναμένεται να ισοσταθμιστεί από την απόσυρση (κατεδάφιση) κτηρίων και κυρίως από την απόδοση στη δημόσια κοινή χρήση τμημάτων που θα προσαυξήσουν τους κοινόχρηστους χώρους.
Η περιοχή του Αλίμου, ωστόσο, δεν είναι μια επιβαρυμένη περιοχή, έχει αυστηρούς όρους δόμησης (κάλυψη 40%, συντελεστής δόμησης 0,8, αρτιότητα 600 τ.μ. και ανώτατο ύψος 14 μέτρων) και δεν στερείται κοινόχρηστων χώρων πρασίνου. Με τις ρυθμίσεις αυτές τα κτίρια φθάνουν, αντί για 14 μέτρα, τα 18-21 μέτρα σε ύψος, με αποτέλεσμα την παραβίαση του πολεοδομικού κεκτημένου και την αλλοίωση της πολεοδομικής μορφής και της φυσιογνωμίας της περιοχής και εντέλει την υποβάθμιση των όρων διαβίωσης.
Περαιτέρω, η επίμαχη απόφαση δέχεται αναγκαίως ότι η μείωση της κάλυψης και της υπέρβασης του ύψους δεν είναι κατά ανάγκη αρνητική, αρκεί να μην είναι οριζόντια, δηλ. πρέπει να συνεκτιμάται η φέρουσα ικανότητα της κάθε περιοχής και τα ειδικότερα περιβαλλοντικά – πολεοδομικά γνωρίσματα.
3) Περί της «αναστολής» έκδοσης αδειών με αποφάσεις Δημοτικών Συμβουλίων
Μιλώντας σε ένα αμιγώς νομικό επίπεδο, η αναστολή έκδοσης οικοδομικών αδειών, το μέτρο αναστολής οικοδομικών αδειών/εργασιών και η απαγόρευση κατατμήσεων (που μπορεί να διενεργηθεί και προ της έγκρισης του Τοπικού Πολεοδομικού Σχεδίου, βλ. άρθρο 7 παρ. 5 Ν. 4447/2016) που σχετίζεται με την κίνηση της διαδικασίας σύνταξης (και όχι με την απλή πρόθεση των αρμοδίων αρχών) των πολεοδομικών σχεδίων (και μόνο!) είναι προσωρινό, εύλογο και συνταγματικό, αλλά και σύμφωνο με την ΕΣΔΑ, εφόσον είναι σύντομο. Το μέτρο πρέπει να αφορά σε αναστολή ορισμένων εργασιών/αδειών. Ισχύει ως την έγκριση του ΤΠΣ και όχι περισσότερο από έναν χρόνο, ενώ μπορεί να παρατείνεται και για ακόμα ένα έτος, με αιτιολογημένη απόφαση του ΥΠΕΝ. Πάντως, γενικώς επιτρέπεται τριετής επιβολή του μέτρου, αλλά η Διοίκηση ευρίσκει άλλες διατάξεις για επιβολή/παράτασή του. Για να είναι ο περιορισμός της ιδιοκτησίας σύννομος, απαιτείται – μεταξύ άλλων – και τα λαμβανόμενα μέτρα να δικαιολογούνται από το εκάστοτε εξειδικευόμενο δημόσιο συμφέρον. Η αναστολή συνιστά κανονιστική πράξη, που δεν χρήζει ασφαλώς αιτιολογίας. Πρέπει για την επιβολή των μέτρων να έχει κινηθεί η διαδικασία σύνταξης μελέτης του πολεοδομικού σχεδίου και η δημοσίευση στο ΦΕΚ και αρκεί ενιαία πράξη κήρυξης/τροποποίησης (ως εκδήλωση της διοικητικής βούλησης). Ωστόσο, γίνεται δεκτό ότι η αναστολή συνιστά ειδικότερο ζήτημα, που παραδεκτώς μπορεί να ανατεθεί σε άλλα διοικητικά όργανα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας. Βεβαίως, αυτό δεν αναιρεί ότι προβλέπεται αναστολή χορήγησης αδειών μόνο για την έγκριση/τροποποίηση πολεοδομικών σχεδίων. Συνεπώς, γνώμη μου είναι πως δεν είναι επιτρεπτή εν προκειμένω η αναστολή έκδοσης αδειών με απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου οιουδήποτε δήμου.
4) Τι μέλλει γενέσθαι; Η πρόσφατη νομοθετική μεταβολή στο Σ/Ν του ΥΠΕΝ με τίτλο: «Ρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των πολυεπίπεδων επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής στους τομείς: α) της διαχείρισης υδάτων, β) της διαχείρισης και προστασίας των δασών, γ) της αστικής ανθεκτικότητας και πολιτικής, δ) της καταπολέμησης της αυθαίρετης δόμησης, ε) της ενεργειακής ασφάλειας».
Δεδομένου ότι το περιβαλλοντικό και ενεργειακό όφελος από την εφαρμογή των κινήτρων είναι σημαντικό, ιδίως ενόψει της κλιματικής αλλαγής, τυχόν κατάργησή τους θα αναιρούσε την ουσία και την αναγκαιότητα του άρθρου 10, όπως αποτυπώθηκε στην αρχική αιτιολογική έκθεση, σύμφωνα με την οποία «στο άρθρο αυτό προσδιορίζονται τα κίνητρα, οι όροι και οι προϋποθέσεις για τη μείωση της κάλυψης του κτιρίου, τη μείωση της κατάτμησης οικοπέδων και την απελευθέρωση και αύξηση του κοινόχρηστου χώρου στον πυκνό πολεοδομικό ιστό επιβαρυμένων πληθυσμιακά πόλεων. Συγκεκριμένα προβλέπεται αύξηση του συντελεστή δόμησης, εφόσον όμως πληρούνται ειδικές προϋποθέσεις, μέσω των οποίων επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης. (…) η κλιματική αλλαγή, ο τρόπος ζωής στις πόλεις και η υπερσυγκέντρωση σε αυτές, η ποικιλότροπη δραματική υποβάθμιση του περιβάλλοντος, η ανάγκη ενσωμάτωσης συστημάτων για εξοικονόμηση ενέργειας φυσικών πόρων-χρημάτων και για περιορισμό των ρύπων κατά τη δημιουργία και λειτουργία των κτιρίων, η παρουσία νέων τεχνολογιών και συστημάτων δόμησης, όλα οδηγούν στην ανάγκη υιοθέτησης νέων προβλέψεων και κινήτρων για την ανάπτυξη των κτιρίων σε ορισμένες περιοχές της πόλης». Δεδομένου ότι: α) δεν έχουν ολοκληρωθεί τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ) προκειμένου να υφίσταται η πλέον επίκαιρη εικόνα για τη δυνατότητα ή μη εφαρμογής αυτών σε κάθε περιοχή, β) αλλά αντιθέτως υφίσταται κατεπείγουσα ανάγκη παροχής κατευθύνσεων προκειμένου να αποφευχθούν τυχόν μεταβολές του ύψους, οι οποίες, παρόλο που ως όρος δόμησης δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών, δύναται να υποστηριχθεί ότι οδηγούν σε αλλοίωση της φυσιογνωμίας της περιοχής και κατ’ επέκταση τρωτότητα των επικείμενων οικοδομικών αδειών, προτείνεται η θεσμοθέτηση ρύθμισης με μεταβατικό χαρακτήρα έως την έγκριση των ΤΠΣ που περιορίζει την εφαρμογή των κινήτρων ώστε: α) να μην δημιουργηθούν εφεξής τετελεσμένα ως προς την επιρροή αυτών στη φυσιογνωμία των περιοχών, και β) να αποφευχθεί η τρωτότητα των οικοδομικών αδειών για λόγους εφαρμογής των κινήτρων του ΝΟΚ. Ο περιορισμός αυτός των κινήτρων δεν είναι οριζόντιος, αλλά σχετίζεται με τα ειδικά χαρακτηριστικά των περιοχών, όπως αυτά αποτυπώνονται στον ισχύοντα εφαρμοζόμενο στις περιοχές αυτές επιτρεπόμενο συντελεστή δόμησης.
Σύμφωνα με το ΥΠΕΝ, ο στόχος της εισαχθείσας ρύθμισης είναι διττός: α) ο εξορθολογισμός της χρήσης των κινήτρων για την περιβαλλοντική αναβάθμιση του ΝΟΚ και η βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές έως την έγκριση των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων προκειμένου να επιτευχθεί ασφάλεια δικαίου δια της ενσωμάτωσης της μέχρι σήμερα νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, καθώς και β) η ενίσχυση των ελέγχων περί ορθής εφαρμογής των πολεοδομικών διατάξεων, κυρίως αυτών που συμβάλλουν στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Ειδικότερα Με την παρ. 1 εισάγεται μεταβατική ρύθμιση, η οποία θα εφαρμόζεται από την 1η Μαΐου 2024, έως την έγκριση των ΤΠΣ, ήτοι μέχρι το τέλος του 2025. Κατά το διάστημα αυτό επέρχεται περιορισμός της εφαρμογής των κινήτρων για την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές, καθώς το άρθρο 10 του ΝΟΚ δεν θα εφαρμόζεται εφεξής στις περιοχές με ισχύοντα συντελεστή δόμησης που δεν είναι μεγαλύτερος του 0,8. Αν δε ο ισχύων συντελεστής είναι μεγαλύτερος του 0,8, τίθεται κλιμακωτός περιορισμός του συνολικού ύψους της προσαύξησης κατ’ εφαρμογή των κινήτρων του άρθρου 10 του ΝΟΚ και της παρ. 8 του άρθρου 15 του ιδίου νόμου. Ο χαρακτήρας των περιοριστικών αυτών ρυθμίσεων είναι εξόχως μεταβατικός και θα επανεκτιμηθεί κατά τη φάση εκπόνησης της μελέτης τεκμηρίωσης της παρ. 4. Σε κάθε περίπτωση για λόγους προστασίας της εμπιστοσύνης των διοικουμένων και για να αποφευχθούν ιδιαίτερα επιβλαβείς επιπτώσεις προβλέπεται ότι οι οικοδομικές άδειες που εκδόθηκαν προ της 1ης Μαΐου 2024 με χρήση κινήτρων εκτελούνται όπως εκδόθηκαν και αναθεωρούνται δυνάμει των ισχυουσών κατά την έκδοσή τους διατάξεων. Με την παρ. 2 επεκτείνεται το περιεχόμενο της εξουσιοδοτικής διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 18 του ΝΟΚ προκειμένου να συμπεριλάβει και στοιχεία αναφορικά με τους ελέγχους και τις κυρώσεις που σχετίζονται με την κατασκευή φυτεμένων επιφανειών στα δώματα, ούτως ώστε να διασφαλιστεί η εν τοις πράγμασι κατασκευή και διατήρηση αυτών.
Πριν τη λήψη οποιασδήποτε απόφασης κεντρικά, από το ΥΠΕΝ, το αρμόδιο Υπουργείο, ωστόσο, όφειλε να αναμείνει (θεσμικά, νομικά και δικαιοπολιτικά) την κρίση του ζητήματος αμετάκλητα, από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Συνεπώς, επί του παρόντος οποιαδήποτε κρίση θα ήταν παρακινδυνευμένη. Είναι πάντως πιθανόν – αν η απόφαση αυτή καθυστερήσει – να βρεθεί σε αναβρασμό η αγορά ακινήτων και να έρθει ένα αλυσιδωτό κύμα αντίστοιχων περιπτώσεων και από άλλους δήμους. Αλλά, ας γίνει κατανοητό ότι και οι συνεχείς μεταβολές του ΝΟΚ δεν ενισχύουν την ασφάλεια δικαίου, παρά εγείρουν μεγαλύτερη αβεβαιότητα σε ιδιοκτήτες, αγοραστές, ΟΤΑ, μεσίτες, μηχανικούς κλπ. Αν το ΣτΕ κρίνει αντισυνταγματικό το άρθρο 10 ή τα λοιπά άρθρα του ΝΟΚ, τότε δεν καταργείται αυτόματα ο νόμος, αλλά πρέπει το ΥΠΕΝ να προβεί σε νομοθετική ρύθμιση (με τυπικό νόμο, που θα ψηφιστεί από τη Βουλή) για να επιλύσει το θέμα. Πάντως, ακανθώδες είναι το πρόβλημα για τις ήδη χορηγηθείσες άδειες και την «περιουσιακή προσδοκία» που δημιούργησαν αυτές στους ιδιοκτήτες τους, συνεπώς δεν αποκλείεται ακόμα και προσφυγή στο Δικαστήριο του Στρασβούργου.
Πρέπει τέλος να τονιστεί πως το άρθρο 10 του ΝΟΚ προβλέπει το bonus ως κίνητρο μόνο για την περιβαλλοντική αναβάθμιση πυκνοδομημένων αστικών περιοχών, με στόχο την αύξηση των κοινόχρηστων χώρων και τη βελτίωση των όρων διαβίωσης και όχι για την επιβάρυνση αυτών, κατά πλήρη παραβίαση της πάγιας νομολογίας του ΣτΕ και της αρχής του «πολεοδομικού κεκτημένου». Ας μη λησμονείται πως το δίκαιο του περιβάλλοντος ωρίμασε εν πολλοίς μέσω της φιλο-περιβαλλοντικής νομολογίας του ΣτΕ και – παρά την οικονομική και τις λοιπές κρίσεις – παρέμεινε στον πυρήνα του αλώβητο.
Παναγιώτης Γαλάνης
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ
