Τι είναι οι Ανεξάρτητες Αρχές και σε τι χρησιμεύουν;

Οι ανεξάρτητες Αρχές είναι συλλογικά διοικητικά όργανα, ενταγμένα στο νομικό πρόσωπο του κράτους, δηλαδή στο Δημόσιο. Εμφανίσθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη ήδη από τη δεκαετία του 1980 ως «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές» και ορισμένες από αυτές κατοχυρώθηκαν, στη συνέχεια, από το ίδιο το Σύνταγμα, με την αναθεώρηση του 2001, το οποίο ρυθμίζει τη διαδικασία επιλογής των μελών τους, θέτει τους βασικούς κανόνες λειτουργίας τους και καθορίζει τις αρμοδιότητές τους (άρθρο 101^Α του Συντάγματος σε συνδυασμό με τις ειδικές διατάξεις που αφορούν κάθε Αρχή Βλ. και άρθρο 56, παρ. 3 στοιχ. β΄).

Προς επίταση της ανεξαρτησίας των εν λόγω μορφωμάτων, απαλείφθηκε από το συνταγματικό κείμενο ο όρος «διοικητικές». Με εκτελεστικό του Συντάγματος νόμο ρυθμίζονται τα βασικά θεσμικά χαρακτηριστικά καθώς και θέματα σχετικά με το προσωπικό και τον καθορισμό των προσόντων των μελών των ανεξάρτητων Αρχών (Ν. 3051/2002, ΦΕΚ Α΄ 220, Συνταγματικά Κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές κ.λπ., ο οποίος τροποποιήθηκε με το άρθρο 61 του Ν. 4055/2012, ΦΕΚ Α΄ 51 και με το άρθρο 85 του Ν. 4139/2013, ΦΕΚ Α΄ 74).

Η μεγάλη πλειονότητα των ανεξάρτητων Αρχών προβλέπεται, πάντως, από την κοινή νομοθεσία, συχνά δε η σύστασή τους συνιστά εκπλήρωση υποχρέωσης της Ελληνικής Δημοκρατίας ως κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάποιες ανεξάρτητες Αρχές έχουν ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, δηλαδή αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού και η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας.

Χαρακτηριστικά και Αποστολή των Ανεξάρτητων Αρχών

Το βασικό χαρακτηριστικό των παραπάνω μορφωμάτων είναι η ενδοδιοικητική ανεξαρτησία τους: Είναι μεν ενταγμένες στο νομικό πρόσωπο του Κράτους, όχι όμως και στη διοικητική ιεραρχία, δηλαδή δεν υπάγονται σε ιεραρχικό έλεγχο εκ μέρους του καθ’ ύλην αρμόδιου υπουργού. Με άλλα λόγια, η άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και οι πράξεις που εκδίδουν δεν υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας (πολλώ δε μάλλον σε έλεγχο σκοπιμότητας) από τον Υπουργό. Περαιτέρω, τα μέλη τους διαθέτουν προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία.

Η προσωπική ανεξαρτησία εκδηλώνεται στον διορισμό τους βάσει διαδικασίας που παρέχει εγγυήσεις αδιάβλητης κρίσης, στην πρόβλεψη ορισμένης θητείας και στη διασφάλιση αντίστοιχης στοιχειώδους οικονομικής ανεξαρτησίας. Η λειτουργική ανεξαρτησία έγκειται στη μη υπαγωγή τους στον ιεραρχικό έλεγχο ή στη διοικητική εποπτεία του Δημοσίου, ούτε φυσικά σε εντολές, διαταγές, οδηγίες ή παρεμβάσεις κάθε τύπου. Ως προς τα χαρακτηριστικά αυτά, διαφέρουν από τις αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες (Εθνικό Τυπογραφείο, Γενικό Λογιστήριο).

Τέλος, οι ανεξάρτητες αρχές διαθέτουν οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια, δηλαδή δικό τους προσωπικό και ιδιαίτερο προϋπολογισμό. Τονίζεται ότι η ως άνω ανεξαρτησία στρέφεται έναντι των υπολοίπων οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας, Κυβέρνησης και Διοίκησης, αφορά δηλαδή στην εσωτερική οργάνωση της μίας από τις τρεις εξουσίες, της εκτελεστικής. Πράγματι, οι ανεξάρτητες Αρχές υπόκεινται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο. Οι πράξεις τους, ως εκτελεστές πράξεις διοικητικών Αρχών, υπόκεινται στον έλεγχο του διοικητικού δικαστή, κατά τα διαλαμβανόμενα στις οικείες διατάξεις του Συντάγματος (άρθρα 94 και 95) και στα σχετικά δικονομικά νομοθετήματα.

Η αποστολή των ανεξάρτητων Αρχών έγκειται είτε στη ρύθμιση της άσκησης ενός συνταγματικού δικαιώματος, είτε στη ρύθμιση μιας οικονομικής, κατά κανόνα δραστηριότητας, η οποία συνιστά αγορά απελευθερωμένης δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια (π.χ. ηλεκτρική ενέργεια, τηλεπικοινωνίες, ταχυδρομικές υπηρεσίες).

Για την εκπλήρωση της παραπάνω αποστολής, οι ανεξάρτητες Αρχές είναι εξοπλισμένες με αποφασιστικές αρμοδιότητες άσκησης δημόσιας εξουσίας. Ειδικότερα, διαθέτουν γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, κανονιστικές αρμοδιότητες, δηλαδή εξουσία θέσπισης κανόνων δικαίου (άρθρο 43 παρ. 2, δεύτερο εδάφιο του Συντάγματος), αρμοδιότητες αδειοδότησης, δηλαδή έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων, ελεγκτικές αρμοδιότητες και αρμοδιότητες επιβολής προστίμων και λοιπών διοικητικών κυρώσεων.

Παραδείγματα Συνταγματικά Προβλεπόμενων Ανεξάρτητων Αρχών

Οι ανεξάρτητες Αρχές που με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, κατοχυρώθηκαν στο ανώτατο κανονιστικό επίπεδο, είναι οι ακόλουθες:

1. Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9^Α του Συντάγματος), η ίδρυση της οποίας αποτελούσε και κοινοτική υποχρέωση (οδηγία 95/46/ΕΚ). Πρόκειται για επταμελές όργανο, συγκροτούμενο από έναν εν ενεργεία ή μη ανώτατο δικαστικό λειτουργό (Σύμβουλο Επικρατείας ή αντίστοιχο και άνω) ως Πρόεδρο και έξι μέλη, από τα οποία τα τρία είναι εν ενεργεία ή μη καθηγητές πανεπιστημίου και τα άλλα τρία είναι πρόσωπα κύρους και εμπειρίας στον τομέα της προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Εκτός από γνωμοδοτικές, έχει και σημαντικές αποφασιστικές αρμοδιότητες, τόσο κανονιστικού όσο και ατομικού χαρακτήρα.

2. Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ), που ασκεί τον άμεσο κρατικό έλεγχο επί της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης, στον οποίο περιλαμβάνεται η χορήγηση αδειών, καθώς και η επιβολή σχετικών διοικητικών κυρώσεων (άρθρο 15, παρ. 2 του Συντάγματος).

3. Η ανεξάρτητη Αρχή που διασφαλίζει το απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας (ΑΔΑΕ, άρθρο 19, παρ. 1 και 2 του Συντάγματος). Η διαδικασία ενώπιον της ΑΔΑΕ και η λειτουργία της προκάλεσαν τη διαμόρφωση σημαντικής νομολογίας που διευκρίνισε σημαντικά ζητήματα ως προς τη λειτουργία των ανεξάρτητων Αρχών (ΣτΕ Ολ. 3319, 3320/2010, ΣτΕ 3473/2017).

4. Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ), που ελέγχει την πρόσληψη, είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή, υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια (άρθρο 103, παρ. 9 του Συντάγματος).

5. Ο Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ, άρθρο 103, παρ. 9 του Συντάγματος), που είναι μονοπρόσωπη ανεξάρτητη αρχή και το πρόσωπο που τη στελεχώνει (ο Συνήγορος) επικουρείται από έξι Βοηθούς Συνηγόρους. Ο ΣτΠ έχει διαμεσολαβητικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες, που ασκούνται με μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Η βασική αρμοδιότητα του ΣτΠ είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων υπηρεσιών για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας.

Οι διατάξεις που κατοχυρώνουν τις τρεις πρώτες ανεξάρτητες Αρχές βρίσκονται στο δεύτερο μέρος του Συντάγματος, το οποίο αφορά τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ενώ οι διατάξεις σχετικά με τις δύο τελευταίες Αρχές περιλαμβάνονται στο τρίτο μέρος του Συντάγματος (δεύτερο κεφάλαιο του έκτου τμήματος), που είναι αφιερωμένο στην υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της Διοίκησης.

Οι παραπάνω ανεξάρτητες Αρχές αποφασίζουν για σημαντικά ζητήματα του δημόσιου βίου, όπως η αναγραφή του θρησκεύματος στα αστυνομικά δελτία ταυτότητας, η εξέταση των ευθυνών σε εκτεταμένες τηλεφωνικές υποκλοπές δημοσίων προσώπων, η οριοθέτηση της ποιοτικής στάθμης των ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών, η χρήση καμερών σε δημόσιους χώρους.

Άλλα παραδείγματα Ανεξάρτητων Αρχών

Πέρα από τις ανωτέρω, συνταγματικώς προβλεπόμενες Αρχές, θα πρέπει να αναφερθούν και άλλες που έχουν σημαντικές αρμοδιότητες στο πεδίο της ρύθμισης απελευθερωμένων αγορών υπηρεσιών. Οι ιδρυτικοί τους νόμοι προβλέπουν ομοίως προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών τους και διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Οι σημαντικότερες Αρχές της κατηγορίας αυτής είναι οι ακόλουθες:

1. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ), η οποία έχει «διακεκριμένη νομική προσωπικότητα» και είναι αρμόδια για την τήρηση των άρθρων 101 και 102 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των διατάξεων της ελληνικής νομοθεσίας περί ανταγωνισμού.

2. Η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ), η οποία έχει επίσης ιδία νομική προσωπικότητα. Η ΡΑΕ αποφασίζει για τη χορήγηση, την τροποποίηση και την ανάκληση αδειών άσκησης ενεργειακών δραστηριοτήτων και επιβάλλει ρυθμιστικά μέτρα και όρους σε όσους δραστηριοποιούνται στον τομέα της ενέργειας. Επίσης, έχει ελεγκτικές αρμοδιότητες ως προς τον τρόπο άσκησης των παρεχόμενων με τις άδειες δικαιωμάτων και ως προς την τήρηση των οικείων υποχρεώσεων από τους κατόχους των αδειών, επιβάλλοντας διοικητικές κυρώσεις. Με τον ν. 4001/2011, με τον οποίο προσαρμόσθηκε η εσωτερική νομοθεσία προς τις Οδηγίες της «τρίτης ευρωπαϊκής ενεργειακής δέσμης», που κατοχυρώνουν τον αποφασιστικό ρόλο των ανεξάρτητων ρυθμιστικών Αρχών ως εγγυητών της εύρυθμης λειτουργίας της ενεργειακής αγοράς, η θέση της ΡΑΕ ενισχύθηκε σημαντικά.

3. Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η οποία είναι η εθνική ρυθμιστική αρχή στους τομείς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και ασκεί τον έλεγχο, τη ρύθμιση και την εποπτεία των οικείων αγορών από τις πρώτες ανεξάρτητες Αρχές της ελληνικής έννομης τάξης. Είναι συλλογικό όργανο και κατοχυρώθηκε ως «ανεξάρτητη διοικητική αρχή» με τον ν. 2867/2000, ο οποίος έχει αντικατασταθεί διαδοχικά από τον ν. 3431/2006, με τον οποίο η ελληνική έννομη τάξη προσαρμόσθηκε προς μια δέσμη Κοινοτικών οδηγιών, ανταποκρινόμενων στα εξελισσόμενα δεδομένα της τεχνολογικής σύγκλισης των επικοινωνιακών Μέσων, και εν συνεχεία από τον ν. 4070/2012.

Εκτός από τις παραπάνω ανεξάρτητες Αρχές που ασκούν τις αρμοδιότητές τους σε ευρέα πεδία της διοικητικής δραστηριότητας, ο νομοθέτης έχει συστήσει πληθώρα ανεξάρτητων Αρχών σε ειδικότερους τομείς μετά την έναρξη ισχύος του αναθεωρημένου Συντάγματος του 2001. Χωρίς αξιώσεις εξαντλητικής απαρίθμησης, αναφέρονται ενδεικτικά οι εξής:

• Επιτροπή Διερεύνησης Ατυχημάτων και Ασφάλειας Πτήσεων (άρθρο 5 του ν. 2912/2001)
• Εθνική Αναλογιστική Αρχή (άρθρο 9 του ν. 3029/2002)
• Συνήγορος του Καταναλωτή (άρθρο 1 του ν. 3297/2004)
• Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (η οποία συστάθηκε ως ανεξάρτητη αρχή με το άρθρο 19 του ν. 3305/2005 και μετατράπηκε σε αυτοτελή διοικητική υπηρεσία υπαγόμενη απ’ ευθείας στον Υπουργό Υγείας με το άρθρο 4 του ν. 4558/2018)
• Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας (που συστάθηκε με το άρθρο 5 του ν. 3172/2003 και μετατράπηκε σε ανεξάρτητη Αρχή με το άρθρο 17 του ν. 3370/2005)
• Αρχή Διασφάλισης και Πιστοποίησης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (συσταθείσα με το άρθρο 10 του ν. 3374/2005 και μετονομασθείσα με το άρθρο 64 του ν. 4009/2011)
• Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες (άρθρο 7 του ν. 3424/2005)
• Ελληνική Στατιστική Αρχή (άρθρο 10 του ν. 3832/2010)
• Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (άρθρο 22 του ν. 3891/2010)
• Σώμα Φορολογικών Διαιτητών (άρθρο 31 του ν. 3943/2011)
• Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔηΣυ, άρθρο 1 του ν. 4013/2011)
• Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων (ΕΕΕΠ, συσταθείσα με το άρθρο 16 του ν. 3229/2004 και μετατραπείσα σε ανεξάρτητη Αρχή με το άρθρο 7 § 10 του ν. 4038/2012)
• Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Πρωτοβάθμια και Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση (άρθρο 1 του ν. 4142/2013)
• Εθνικός Οργανισμός Εξετάσεων (άρθρο 16 του ν. 4186/2013)
• Ρυθμιστική Αρχή Επιβατικών Μεταφορών (άρθρο 55 του ν. 4199/2013)
• Εθνική Αρχή Συντονισμού Πτήσεων (άρθρο 1 του ν. 4233/2014), το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (άρθρο 2 του ν. 4270/2014)
• Επιτροπή Διερεύνησης Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Συμβάντων (άρθρο 2 του ν. 4313/2014)
• Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (άρθρο 1 του ν. 4389/2016)
• Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων (άρθρο 108 του ν. 4389/2016)
• Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ, άρθρο 347 του ν. 4412/2016)
• Αρχή Πολιτικής Αεροπορίας (άρθρο 1 του ν. 4427/2016)

Η ρύθμιση ευαίσθητων πεδίων διοικητικής δραστηριότητας

Είναι προφανής η τάση του νομοθέτη να συστήνει ανεξάρτητες Αρχές σε ευαίσθητα πεδία της διοικητικής δραστηριότητας, αναθέτοντας έτσι τη ρύθμισή τους σε ιδιαίτερα μορφώματα, εκτός της παραδοσιακής διοικητικής ιεραρχίας. Στόχος είναι η αποτελεσματικότερη ρύθμιση των πεδίων αυτών, με την ανάθεση των σχετικών αρμοδιοτήτων σε ανεξάρτητες τόσο από την πολιτική όσο και από τη διοικητική ιεραρχία οντότητες, οι οποίες στελεχώνονται με πρόσωπα που διαθέτουν εξειδίκευση και τεχνογνωσία στους συγκεκριμένους τομείς.

Παρόλο που η πρόβλεψη της σύστασης και της λειτουργίας ανεξάρτητων διοικητικών Αρχών, δηλαδή διοικητικών οντοτήτων (οργάνων ή ΝΠΔΔ) που υπόκεινται μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο, θεωρείται σύμφωνη προς το Σύνταγμα, εξακολουθούν να ανακύπτουν ζητήματα που αφορούν τους λόγους ρητής συνταγματικής κατοχύρωσης συγκεκριμένων μόνον Αρχών και τα όρια της νομοθετικής εξουσίας ως προς τη σύσταση των εν λόγω ιδιόμορφων δομών Δημόσιας Διοίκησης.

Ευγενία Β. Πρεβεδούρου
Καθηγήτρια Νομικής Σχολής Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης