Τι είναι οι Ανεξάρτητες Αρχές και σε τι χρησιμεύουν;

Έννοια και χαρακτηριστικά των ανεξάρτητων αρχών

Ι. Οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι, στη συντριπτική πλειονότητά τους, συλλογικά διοικητικά όργανα, ή δημόσιες υπηρεσίες με την οργανική έννοια του όρου, που έχουν ενταχθεί στο νομικό πρόσωπο του κράτους, δηλαδή στο Δημόσιο. Εμφανίσθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη ήδη από τη δεκαετία του 1980 ως «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές» και ορισμένες από αυτές κατοχυρώθηκαν, στη συνέχεια, από το ίδιο το Σύνταγμα, με την αναθεώρηση του 2001. Πράγματι, το άρθρο 101 Α ρυθμίζει τη διαδικασία επιλογής των μελών τους, θέτει τους βασικούς κανόνες λειτουργίας τους και καθορίζει τις αρμοδιότητές τους (σε συνδυασμό με τις ειδικές διατάξεις που αφορούν κάθε Αρχή. Βλ. και άρθρο 56, παρ. 3 στοιχ. β΄ του Συντάγματος). Προς επίταση της ανεξαρτησίας των εν λόγω οντοτήτων, απαλείφθηκε από το συνταγματικό κείμενο ο όρος «διοικητικές». Με εκτελεστικό του Συντάγματος νόμο ρυθμίζονται τα βασικά θεσμικά χαρακτηριστικά καθώς και θέματα σχετικά με το προσωπικό και τον καθορισμό των προσόντων των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών (Ν. 3051/2002, ΦΕΚ Α΄ 220, Συνταγματικά Κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές κ.λπ., ο οποίος τροποποιήθηκε με το άρθρο 61 του Ν. 4055/2012, ΦΕΚ Α΄ 51 και με το άρθρο 85 του Ν. 4139/2013, ΦΕΚ Α΄ 74). Η μεγάλη πλειονότητα των Ανεξάρτητων Αρχών προβλέπεται, πάντως, από την κοινή νομοθεσία, συχνά δε η σύστασή τους συνιστά εκπλήρωση υποχρέωσης της Ελληνικής Δημοκρατίας ως κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάποιες Ανεξάρτητες Αρχές έχουν ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού (άρθρο 12 του Ν. 3959/2011), η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (άρθρο 5 του Ν. 4001/2011) και η Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων (ΕΕΕΠ, άρθρο 7 παρ. 10 του Ν. 4038/2012, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 173 του Ν. 4261/2014).

ΙI. Το βασικό χαρακτηριστικό των παραπάνω μορφωμάτων είναι η ενδοδιοικητική ανεξαρτησία τους: Οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι μεν ενταγμένες στο νομικό πρόσωπο του Κράτους, όχι όμως και στη διοικητική ιεραρχία, δηλαδή δεν υπάγονται σε ιεραρχικό έλεγχο εκ μέρους του καθ’ ύλην αρμόδιου υπουργού. Με άλλα λόγια, η άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και οι πράξεις που εκδίδουν δεν υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας (πολλώ δε μάλλον σε έλεγχο σκοπιμότητας) από τον Υπουργό. Περαιτέρω, τα μέλη τους διαθέτουν προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία. Η προσωπική ανεξαρτησία εκδηλώνεται στον διορισμό τους βάσει διαδικασίας που παρέχει εγγυήσεις αδιάβλητης κρίσης, στην πρόβλεψη ορισμένης θητείας και στη διασφάλιση αντίστοιχης στοιχειώδους οικονομικής ανεξαρτησίας. Η λειτουργική ανεξαρτησία έγκειται στη μη υπαγωγή τους στον ιεραρχικό έλεγχο ή στη διοικητική εποπτεία του Δημοσίου, ούτε φυσικά σε εντολές, διαταγές, οδηγίες ή παρεμβάσεις κάθε τύπου. Ως προς τα χαρακτηριστικά αυτά, διαφέρουν από τις αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες (Εθνικό Τυπογραφείο, Γενικό Λογιστήριο). Τέλος, οι Ανεξάρτητες Αρχές διαθέτουν οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια, δηλαδή δικό τους προσωπικό και ιδιαίτερο προϋπολογισμό. Τονίζεται ότι η ως άνω ανεξαρτησία στρέφεται έναντι των υπολοίπων οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας, Κυβέρνησης και Διοίκησης, αφορά δηλαδή στην εσωτερική οργάνωση της μίας από τις τρεις εξουσίες, της εκτελεστικής. Πράγματι, οι Ανεξάρτητες Αρχές υπόκεινται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο. Περαιτέρω, οι πράξεις τους, ως εκτελεστές πράξεις διοικητικών Αρχών, υπόκεινται στον έλεγχο του διοικητικού δικαστή, κατά τα διαλαμβανόμενα στις οικείες διατάξεις του Συντάγματος (άρθρα 94 και 95) και στα σχετικά δικονομικά νομοθετήματα. Επιβάλλεται να τονιστεί ότι οι δικονομικές διατάξεις που διέπουν τον δικαστικό έλεγχο των Ανεξάρτητων Αρχών, αφενός, είναι διάσπαρτες και, αφετέρου, παρουσιάζουν μεγάλες αποκλίσεις. Θέτουν σε δοκιμασία τη διάκριση μεταξύ ακυρωτικών διαφορών και διαφορών ουσίας, αφού, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα σχετικά νομοθετήματα προβλέπουν προσφυγή ουσίας κατά πράξεων Αρχών, οι οποίες περιέχουν ουσιαστικές και τεχνικές κρίσεις, όπως αυτές της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων και της Επιτροπής Ανταγωνισμού (βλ. τη συλλογιστική της μειοψηφίας σε σειρά αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος, παραπεμπτικών στην Ολομέλεια: ΣτΕ 3617, 3618, 3622, 3623/2008, 1630-1633/2009).

III. Η αποστολή των Ανεξάρτητων Αρχών έγκειται είτε στη ρύθμιση της άσκησης ενός συνταγματικού δικαιώματος, είτε στην άσκηση εποπτείας σε μεγάλους τομείς της διοικητικής δράσης είτε στη ρύθμιση μιας οικονομικής, κατά κανόνα, δραστηριότητας, η οποία συνιστά αγορά απελευθερωμένης δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια (π.χ. ηλεκτρική ενέργεια, τηλεπικοινωνίες, ταχυδρομικές υπηρεσίες). Για την εκπλήρωση της παραπάνω αποστολής, οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι εξοπλισμένες, κατά κανόνα, με αποφασιστικές αρμοδιότητες άσκησης δημόσιας εξουσίας. Ειδικότερα, διαθέτουν γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, κανονιστικές αρμοδιότητες, δηλαδή εξουσία θέσπισης κανόνων δικαίου (κατά το άρθρο 43 παρ. 2, δεύτερο εδάφιο του Συντάγματος), αρμοδιότητες αδειοδότησης, δηλαδή έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων, ελεγκτικές αρμοδιότητες και αρμοδιότητες επιβολής προστίμων και λοιπών διοικητικών κυρώσεων.

Οι συνταγματικώς προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές

IV. Οι Ανεξάρτητες Αρχές που, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, κατοχυρώθηκαν στο ανώτατο κανονιστικό επίπεδο, είναι οι ακόλουθες:

1. Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α του Συντάγματος), η ίδρυση της οποίας αποτελούσε και κοινοτική υποχρέωση (οδηγία 95/46/ΕΚ). Συστάθηκε με τον Ν. 2472/1997 ως ανεξάρτητη δημόσια αρχή. Ήδη διέπεται από τις διατάξεις του Ν. 4624/2019. Πρόκειται για επταμελές όργανο, συγκροτούμενο από έναν εν ενεργεία ή μη ανώτατο δικαστικό λειτουργό (Σύμβουλο Επικρατείας ή αντίστοιχο και άνω) ως Πρόεδρο και έξι μέλη, από τα οποία τα τρία είναι εν ενεργεία ή μη καθηγητές πανεπιστημίου και τα άλλα τρία είναι πρόσωπα κύρους και εμπειρίας στον τομέα της προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Εκτός από γνωμοδοτικές, έχει και σημαντικές αποφασιστικές αρμοδιότητες, τόσο κανονιστικού όσο και ατομικού χαρακτήρα.

2. Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ), που ασκεί τον άμεσο κρατικό έλεγχο επί της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης, στον οποίο περιλαμβάνεται η χορήγηση αδειών, καθώς και η επιβολή σχετικών διοικητικών κυρώσεων (άρθρο 15, παρ. 2 του Συντάγματος). Ιδρύθηκε με το άρθρο 9 του Ν. 1730/1987, μετονομάσθηκε δε σε Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης και χαρακτηρίσθηκε ρητά ως Ανεξάρτητη Αρχή με τον Ν. 2863/2000.

3. Η Ανεξάρτητη Αρχή που διασφαλίζει το απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας (ΑΔΑΕ, άρθρο 19 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, Ν. 3115/2003). Η διαδικασία ενώπιον της ΑΔΑΕ και η λειτουργία της προκάλεσαν τη διαμόρφωση σημαντικής νομολογίας που διευκρίνισε σημαντικά ζητήματα ως προς τη λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών (ΣτΕ Ολ. 3319, 3320/2010, ΣτΕ 3473/2017). Ζητήματα άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών ρύθμισε ο πρόσφατος Ν. 5002/2022.

4. Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ), που ελέγχει την πρόσληψη, είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή, υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια (άρθρο 103, παρ. 7 του Συντάγματος, Ν. 2190/1994, ο οποίος αντικαταστάθηκε από τον Ν. 4765/2021).

5. Ο Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ, άρθρο 103, παρ. 9 του Συντάγματος), που είναι μονοπρόσωπη Ανεξάρτητη Αρχή και το πρόσωπο που τη στελεχώνει (ο Συνήγορος) επικουρείται από έξι Βοηθούς Συνηγόρους. Ο ΣτΠ έχει διαμεσολαβητικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες, που ασκούνται με μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Η βασική αρμοδιότητα του ΣτΠ είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων υπηρεσιών για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας (Ν. 2477/1997, Ν. 3094/2003).

V. Οι διατάξεις που κατοχυρώνουν τις τρεις πρώτες Ανεξάρτητες Αρχές βρίσκονται στο δεύτερο μέρος του Συντάγματος, το οποίο αφορά τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ενώ οι διατάξεις σχετικά με τις δύο τελευταίες Αρχές περιλαμβάνονται στο τρίτο μέρος του Συντάγματος (δεύτερο κεφάλαιο του έκτου τμήματος), που είναι αφιερωμένο στην υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της Διοίκησης. Οι παραπάνω Ανεξάρτητες Αρχές αποφασίζουν για σημαντικά ζητήματα του δημόσιου βίου, όπως η αναγραφή του θρησκεύματος στα αστυνομικά δελτία ταυτότητας, η εξέταση των ευθυνών σε εκτεταμένες τηλεφωνικές υποκλοπές δημοσίων προσώπων, η οριοθέτηση της ποιοτικής στάθμης των ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών, η χρήση καμερών σε δημόσιους χώρους.

Νομοθετικώς προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές

VI. Πέρα από τις ανωτέρω, συνταγματικώς προβλεπόμενες, Αρχές, θα πρέπει να αναφερθούν και άλλες που έχουν σημαντικές αρμοδιότητες στο πεδίο της ρύθμισης απελευθερωμένων αγορών υπηρεσιών. Οι ιδρυτικοί τους νόμοι προβλέπουν ομοίως προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών τους και διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Οι σημαντικότερες Αρχές της κατηγορίας αυτής είναι οι ακόλουθες:

1. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ), η οποία έχει «διακεκριμένη νομική προσωπικότητα» και είναι αρμόδια για την τήρηση των άρθρων 101 και 102 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των διατάξεων της ελληνικής νομοθεσίας περί ανταγωνισμού [Ν. 703/1977, Ν. 3959/2011, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 71 του Ν. 4795/2021 «Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου του Δημόσιου Τομέα, Σύμβουλος Ακεραιότητας στη δημόσια διοίκηση και άλλες διατάξεις για τη δημόσια διοίκηση και την τοπική αυτοδιοίκηση» (Α ́ 62) με τις οποίες προστέθηκε άρθρο 21Β στον Ν. 3959/2011 με τίτλο «Τρόπος επιλογής και διορισμού Προϊσταμένων της Επιτροπής Ανταγωνισμού». Βλ. και άρθρο 101 του Ν. 4623/2019, το οποίο καθιέρωσε νέα ασυμβίβαστα για τον Πρόεδρο, τον Αντιπρόεδρο και τα μέλη  της Επιτροπής Ανταγωνισμού, καθώς και τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 911-917/2021, με τις οποίες κρίθηκε ότι οι νέες διατάξεις θεμιτώς εφαρμόσθηκαν και στα ήδη υπηρετούντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, με συνέπεια το σύννομο της αυτοδίκαιης έκπτωσης από τη θέση τους].

2. Η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ), η οποία έχει επίσης ιδία νομική προσωπικότητα. Η ΡΑΕ αποφασίζει για τη χορήγηση, την τροποποίηση και την ανάκληση αδειών άσκησης ενεργειακών δραστηριοτήτων και επιβάλλει ρυθμιστικά μέτρα και όρους σε όσους δραστηριοποιούνται στον τομέα της ενέργειας. Επίσης, έχει ελεγκτικές αρμοδιότητες ως προς τον τρόπο άσκησης των παρεχόμενων με τις άδειες δικαιωμάτων και ως προς την τήρηση των οικείων υποχρεώσεων από τους κατόχους των αδειών, επιβάλλοντας διοικητικές κυρώσεις. Με τον N. 4001/2011, με τον οποίο προσαρμόσθηκε η εσωτερική νομοθεσία προς τις Οδηγίες της «τρίτης ευρωπαϊκής ενεργειακής δέσμης», που κατοχυρώνουν τον αποφασιστικό ρόλο των Ανεξάρτητων Ρυθμιστικών Αρχών ως εγγυητών της εύρυθμης λειτουργίας της ενεργειακής αγοράς, η θέση της ΡΑΕ ενισχύθηκε σημαντικά. Περαιτέρω με τον Ν. 5037/2023, η ΡΑΕ μετονομάσθηκε σε Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων και το αντικείμενό της διευρύνθηκε με αρμοδιότητες επί των υπηρεσιών ύδατος και διαχείρισης αστικών αποβλήτων.

3. Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η οποία είναι η εθνική ρυθμιστική αρχή στους τομείς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και ασκεί τον έλεγχο, τη ρύθμιση και την εποπτεία των οικείων αγορών, αποτελεί μια από τις πρώτες Ανεξάρτητες Αρχές της ελληνικής έννομης τάξης. Είναι συλλογικό όργανο και κατοχυρώθηκε ως «ανεξάρτητη διοικητική αρχή» με τον Ν. 2867/2000, ο οποίος έχει αντικατασταθεί διαδοχικά από τον Ν. 3431/2006, με τον οποίο η ελληνική έννομη τάξη προσαρμόσθηκε προς μια δέσμη Κοινοτικών οδηγιών, ανταποκρινόμενων στα εξελισσόμενα δεδομένα της τεχνολογικής σύγκλισης των επικοινωνιακών Μέσων, και, εν συνεχεία, από τον Ν. 4070/2012.

VII. Η βασική διαφορά μεταξύ συνταγματικώς κατοχυρωμένων, αφενός, και νομοθετικώς προβλεπόμενων, αφετέρου, Ανεξάρτητων Αρχών έγκειται στο γεγονός ότι οι πρώτες δεν μπορούν να καταργηθούν ούτε να αναρρυθμιστούν από τον κοινό νομοθέτη. Με άλλα λόγια, ο νομοθέτης δεν έχει την εξουσία ούτε να τις καταργήσει ούτε να τις «αποχαρακτηρίσει», να τις μετατρέψει, δηλαδή, σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες, εφόσον ο νομικός χαρακτήρας τους και οι αρμοδιότητές τους (και συνακολούθως το νομικό καθεστώς τους και η διαδικασία επιλογής των μελών τους) προβλέπονται από το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 101^Α). Με λίγα λόγια, η υπόστασή τους δεν υπάγεται στην εξουσία του κοινού νομοθέτη. Όσον αφορά τις νομοθετικώς προβλεπόμενες Ανεξάρτητες Αρχές, χαρακτηρίζονται μεν, κατά κανόνα, από  το βασικό στοιχείο της αποδέσμευσης από ιεραρχικούς ή εποπτικούς ελέγχους, αλλά ο νομοθέτης μπορεί ελεύθερα τόσο να τις καταργήσει, όσο και να τις μετατρέψει σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες. Δεν πρέπει, ωστόσο, να παροράται ότι ορισμένες από τις μη συνταγματικώς κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές, δηλαδή τις νομοθετικά προβλεπόμενες, ιδρύονται ή λειτουργούν κατόπιν επιταγής της κοινοτικής/ενωσιακής νομοθεσίας, στο πλαίσιο των διαδικασιών απελευθέρωσης σημαντικών αγορών και διαθέτουν αρμοδιότητες ρύθμισης των σχετικών αγορών (κανονιστικές, ελεγκτικές, αποφασιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες, έκδοση κατευθυντήριων γραμμών, παραγωγή soft law). Μολονότι, λοιπόν, οι Ρυθμιστικές Αρχές δεν έχουν συνταγματική κατοχύρωση, η ύπαρξη και η λειτουργία τους προβλέπονται από το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης, πράγμα που αποκλείει ευρείες κανονιστικές παρεμβάσεις του Έλληνα νομοθέτη στο νομικό καθεστώς τους.

VIII. Εκτός από τις παραπάνω Ανεξάρτητες Αρχές που ασκούν τις αρμοδιότητές τους σε ευρέα πεδία της διοικητικής δραστηριότητας, ο νομοθέτης έχει συστήσει πληθώρα Ανεξάρτητων Αρχών σε ειδικότερους τομείς μετά την έναρξη ισχύος του αναθεωρημένου Συντάγματος του 2001. Χωρίς αξιώσεις εξαντλητικής απαρίθμησης, αναφέρονται ενδεικτικά οι εξής:

• Επιτροπή Διερεύνησης Ατυχημάτων και Ασφάλειας Πτήσεων (άρθρο 5 του N. 2912/2001). Με τον Ν. 5014/2023, η Επιτροπή καταργήθηκε και το σύνολο των αρμοδιοτήτων της μεταφέρθηκε στον Εθνικό Οργανισμό Διερεύνησης Αεροπορικών και Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Ασφάλειας Μεταφορών (ΕΟΑΔΑΣΑΑΜ), ο οποίος αποτελεί αυτοτελή δημόσια υπηρεσία διερεύνησης ατυχημάτων και ασφάλειας μεταφορών, εποπτευόμενη από τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών.
• Εθνική Αναλογιστική Αρχή (άρθρο 9 του Ν. 3029/2002).
• Συνήγορος του Καταναλωτή (άρθρο 1 του Ν. 3297/2004).
• Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (η οποία συστάθηκε ως ανεξάρτητη αρχή με το άρθρο 19 του Ν. 3305/2005 και μετατράπηκε σε αυτοτελή διοικητική υπηρεσία υπαγόμενη απ’ ευθείας στον Υπουργό Υγείας και υποκείμενη στην εποπτεία και τον έλεγχό του, με το άρθρο 4 του Ν. 4558/2018. Η διάρθρωση της Αρχής τροποποιήθηκε περαιτέρω με τους Ν. 4737/2020, άρθρο 22 παρ. 3 και Ν. 4876/2021, άρθρο 43).
• Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας (συστάθηκε με το άρθρο 5 του Ν. 3172/2003 και μετατράπηκε σε Ανεξάρτητη Αρχή με το άρθρο 17 του Ν. 3370/2005).
• Αρχή Διασφάλισης και Πιστοποίησης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (συσταθείσα με το άρθρο 10 του Ν. 3374/2005 και μετονομασθείσα με το άρθρο 64 του Ν. 4009/2011). Με τον Ν. 4635/2020 (ΦΕΚ Α΄ 12), η ΑΔΙΠ μετονομάσθηκε σε Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης (Εθ.Α.Α.Ε.) με διεθνή ονομασία «Hellenic Authority for Higher Education» (H.A.H.E.). H ΕΘ.Α.Α.Ε. εδρεύει στην Αθήνα, έχει διοικητική αυτοτέλεια και εποπτεύεται από τον Υπουργό Παιδείας και Θρησκευμάτων,ο οποίος ασκεί έλεγχο νομιμότητας. Η πρόβλεψη όμως αυτή, καίτοι δεν προσκρούει σε συνταγματική διάταξη, καθιστά την εν λόγω αρχή «ψευδεπίγραφη», αφού της αφαιρεί το κύριο χαρακτηριστικό στοιχείο μιας ανεξάρτητης αρχής, δηλαδή την αποδέσμευση από τον ιεραρχικό έλεγχο και την εποπτεία υπέρτερης διοικητικής αρχής, εν προκειμένω του Υπουργού Παιδείας. Περαιτέρω, τα μέλη της Εθ.Α.Α.Ε. διορίζονται με απόφαση του Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, ενώ για τον διορισμό του Προέδρου της ζητείται η γνώμη της Επιτροπής Μορφωτικών Υποθέσεων της Βουλής. 
• Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες (άρθρο 47 του Ν. 4557/2018, άρθρο 32 παράγραφοι 1 και 3 της Οδηγίας 2015/849).
• Ελληνική Στατιστική Αρχή (άρθρο 10 του Ν. 3832/2010, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 4072/2012), η οποία χαρακτηρίζεται από τον νομοθέτη ως «Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή», έχει δε διακεκριμένη νομική προσωπικότητα και έδρα τον Δήμο Πειραιώς [Hellenic Statistical Authority (EL.STAT.) Authorité Statistique Hellénique (EL.STAT.)].
• Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (άρθρο 22 του Ν. 3891/2010, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει. Βλ. και άρθρο 61 του Ν. 4408/2016).
• Σώμα Φορολογικών Διαιτητών (άρθρο 31 του Ν. 3943/2011).
• Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων (ΕΕΕΠ, συσταθείσα με το άρθρο 16 του Ν. 3229/2004 και μετατραπείσα σε Ανεξάρτητη Αρχή με το άρθρο 7 § 10 του Ν. 4038/2012).
• Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Πρωτοβάθμια και Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση (Α.ΔΙ.Π.Π.Δ.Ε.) με διεθνή ονομασία «Authority for Quality Assurance in Primary and Secondary Education» (άρθρο 1 του Ν. 4142/2013). Και η αρχή αυτή εποπτεύεται από τον Υπουργό Παιδείας και Θρησκευμάτων,ο οποίος ασκεί έλεγχο νομιμότητας.
• Εθνικός Οργανισμός Εξετάσεων (άρθρο 16 του Ν. 4186/2013). Παρά τον ρητό χαρακτηρισμό του εν λόγω Οργανισμού  ως «ανεξάρτητης διοικητικής αρχής», εποπτεύεται από τον Υπουργό Παιδείας, ΄Ερευνας και Θρησκευμάτων για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεών του.
• Ρυθμιστική Αρχή Επιβατικών Μεταφορών (άρθρο 55 του Ν. 4199/2013). Καταργήθηκε με το άρθρο 35 του Ν. 4974/2022.
• Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (άρθρα 2 επ. του Ν. 4270/2014). Έχει τις αρμοδιότητες των ανεξάρτητων φορέων που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΕ) 473/2013 (EE L 140).
• Επιτροπή Διερεύνησης Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Συμβάντων (άρθρο 2 του Ν. 4313/2014). Με τον Ν. 5014/2023 (άρθρο 50 παρ. 1), η Επιτροπή καταργήθηκε και το σύνολο των αρμοδιοτήτων της μεταφέρθηκε στον Εθνικό Οργανισμό Διερεύνησης Αεροπορικών και Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Ασφάλειας Μεταφορών (ΕΟΑΔΑΣΑΑΜ), ο οποίος αποτελεί αυτοτελή δημόσια υπηρεσία διερεύνησης ατυχημάτων και ασφάλειας μεταφορών, εποπτευόμενη από τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών.
• Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (άρθρο 1 του Ν. 4389/2016).
• Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων (άρθρο 108 του Ν. 4389/2016, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 45 παρ. 1 του Ν. 4597/2019).
• Από τη συγχώνευση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔΗΣΥ) και της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ, άρθρο 347 του Ν. 4412/2016), δημιουργήθηκε, με τον Ν. 4912/2022, η Ενιαία Αρχή Δημόσιων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ), που συγκεντρώνει τις αρμοδιότητες των δύο παραπάνω συγχωνευθεισών αρχών.
• Αρχή Πολιτικής Αεροπορίας (άρθρο 3 του Ν. 4757/2020: Συστήνεται ως Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή με έδρα την Αττική η Αρχή Πολιτικής Αεροπορίας (ΑΠΑ) και για τις διεθνείς σχέσεις «Hellenic Civil Aviation Authority», που υποστηρίζεται από το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών. Η ΑΠΑ έχει νομική προσωπικότητα και παρίσταται αυτοτελώς σε κάθε είδους δίκες).
• Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ), που ιδρύθηκε με τον Ν. 4622/2019 (άρθρα 82 επ.) ως Ανεξάρτητη Αρχή χωρίς νομική προσωπικότητα, που δεν υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές. Σύμφωνα με το άρθρο 82 παρ. 1, σκοπός της ΕΑΔ είναι α) η ενίσχυση της διαφάνειας, της ακεραιότητας και της λογοδοσίας στη δράση των κυβερνητικών οργάνων, διοικητικών αρχών, κρατικών φορέων, και δημόσιων οργανισμών και β) η πρόληψη, αποτροπή, εντοπισμός και αντιμετώπιση των φαινομένων και των πράξεων απάτης και διαφθοράς στη δράση των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων και οργανισμών.
• Η Επιθεώρηση Εργασίας, η οποία συστήθηκε με τον Ν. 4808/2021, ΜΕΡΟΣ V «Σύσταση Ανεξάρτητης Αρχής Επιθεώρηση Εργασίας», (Α΄101), ως καθολικός διάδοχός του Σώματος Επιθεώρησης Εργασίας (ΣΕΠΕ). Αποσκοπεί  στον έλεγχο της εφαρμογής της εργατικής νομοθεσίας, στοχεύοντας στη διασφάλιση αφενός των εργασιακών δικαιωμάτων και αφετέρου της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Επιπλέον, η Επιθεώρηση Εργασίας είναι αρμόδια να ερευνά, παράλληλα και ανεξάρτητα από τους ασφαλιστικούς οργανισμούς, την κατά νόμο ασφαλιστική κάλυψη των εργαζομένων, διαδραματίζοντας σημαντικό ρόλο στην αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα. Η Επιθεώρηση Εργασίας απολαύει λειτουργικής ανεξαρτησίας και διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και υπόκειται μόνο σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στον Κανονισμό της Βουλής. Ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων μπορεί να υποβάλει προτάσεις και να παρέχει οδηγίες στην Επιθεώρηση Εργασίας σχετικά με τον στρατηγικό σχεδιασμό για την υλοποίηση της κυβερνητικής πολιτικής σε ζητήματα που άπτονται των αρμοδιοτήτων της Επιθεώρησης Εργασίας και σε εξαιρετικές περιστάσεις, χωρίς ωστόσο να ασκεί ιεραρχικό έλεγχο ή εποπτεία.
• Ως Ανεξάρτητη Αρχή θα πρέπει να χαρακτηρισθεί και η Εθνική Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η οποία ιδρύθηκε με τον Ν. 2667/1998, ως το ανεξάρτητο συμβουλευτικό όργανο της Πολιτείας κατ’ εφαρμογή των Αρχών των Παρισίων, που υιοθέτησε η Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ με την απόφασή της 48/134 «Εθνικοί Θεσμοί για την προώθηση και την προστασία των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων» (ΕΘΑΔ) και αποτελεί τον εθνικό θεσμό προστασίας και προώθησης των δικαιωμάτων του ανθρώπου στη χώρα. Με τον Ν. 4780/2021 (άρθρο 10 παρ. 3), η ΕΕΔΑ απέκτησε νομική προσωπικότητα, λειτουργική ανεξαρτησία, διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.

ΙΧ. Είναι προφανής η τάση του νομοθέτη να συστήνει Ανεξάρτητες Αρχές σε ευαίσθητα πεδία της διοικητικής δραστηριότητας, αναθέτοντας έτσι τη ρύθμισή τους σε ιδιαίτερα μορφώματα, εκτός της παραδοσιακής διοικητικής ιεραρχίας. Στόχος είναι η αποτελεσματικότερη ρύθμιση των πεδίων αυτών, με την ανάθεση των σχετικών αρμοδιοτήτων σε ανεξάρτητες τόσο από την πολιτική όσο και από τη διοικητική ιεραρχία οντότητες, οι οποίες στελεχώνονται με πρόσωπα που διαθέτουν εξειδίκευση και τεχνογνωσία στους συγκεκριμένους τομείς. Η εντυπωσιακή αύξηση του αριθμού και η διεύρυνση των πεδίων επέμβασης των Ανεξάρτητων Αρχών υποδηλώνει την αδυναμία των κλασικών διοικητικών μορφωμάτων και των παραδοσιακών εννοιών του ιεραρχικού ελέγχου και της διοικητικής εποπτείας να ανταποκριθούν στις νέες προκλήσεις και να καλύψουν τις περίπλοκες σύγχρονες εξελίξεις. Παρόλο που η πρόβλεψη της σύστασης και της λειτουργίας Ανεξάρτητων Αρχών, δηλαδή διοικητικών οντοτήτων (συλλογικών οργάνων ή μορφωμάτων με νομική προσωπικότητα) που υπόκεινται μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο, θεωρείται σύμφωνη προς το Σύνταγμα, εξακολουθούν να ανακύπτουν ζητήματα που αφορούν τους λόγους ρητής συνταγματικής κατοχύρωσης συγκεκριμένων μόνον Αρχών και τα όρια της νομοθετικής εξουσίας ως προς τη σύσταση των εν λόγω ιδιόμορφων δομών Δημόσιας Διοίκησης.

Ζητήματα θητείας των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών

Χ. Επιβάλλεται να τονιστεί η αναθεωρημένη ρύθμιση του άρθρου 101^Α του Συντάγματος, σχετικά με τη θητεία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών: Η θητεία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών παρατείνεται έως τον διορισμό νέων μελών. Η ρύθμιση αυτή έλυσε το πρόβλημα που είχε ανακύψει υπό το προγενέστερο καθεστώς, που δεν περιείχε σχετική πρόβλεψη. Ειδικότερα, το ζήτημα της παράτασης της θητείας των μελών συνταγματικώς κατοχυρωμένων Ανεξάρτητων Αρχών αντιμετωπίσθηκε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3515/2013, την κρίση της οποίας επανέλαβαν και η απόφαση ΣτΕ Ολ 95/2017καθώς και οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2583 και 2586/2017: κατά την έννοια του άρθρου 101Α του Συντάγματος, που προβλέπει συγκεκριμένη διαδικασία εντός ορισμένων χρονικών ορίων και καθιερώνει ρητώς «ορισμένη» θητεία των μελών των Ανεξαρτήτων Αρχών, είναι μεν ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνο όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις. Επομένως, κατά τη νομολογία αυτή, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, το Σύνταγμα δεν ανέχεται πλέον την παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής, η δε Ανεξάρτητη Αρχή δεν διαθέτει, από το χρονικό αυτό σημείο και εφεξής, νόμιμη συγκρότηση. Σημειώνεται, πάντως, ότι η προσέγγιση αυτή δεν ελάμβανε υπόψη τη συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της συνέχειας της δημόσιας διοίκησης, και τα προβλήματα που δημιουργεί η μη τήρησή της, τα οποία εναργώς ανέδειξε η μειοψηφούσα γνώμη του τότε Προέδρου Κ. Μενουδάκουστην απόφαση ΣτΕ 3515/2013: “Το Σύνταγμα επιτάσσει την αδιάλειπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων της δημόσιας διοίκησης με την ευρεία έννοιά της, προκειμένου να διασφαλιστεί η εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου (ά. 23 παρ. 2 του Σ, σύμφωνα με το οποίο επιτρέπεται για το σκοπό αυτό να επιβληθούν με νόμο περιορισμοί στο δικαίωμα απεργίας των δημοσίων υπαλλήλων και του προσωπικού επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας). Ειδικά ως προς τις ανεξάρτητες αρχές, οι οποίες προβλέπονται από το Σύνταγμα και στις οποίες έχουν ανατεθεί αρμοδιότητες με ιδιαίτερη σημασία για τις ατομικές ελευθερίες και τη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος, η επιταγή αδιάλειπτης λειτουργίας συνάγεται και από τις οικείες συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες ενόψει του σκοπού, στον οποίο αποβλέπει η σύσταση των αρχών αυτών. Η πρόβλεψη στο άρθρο 101 Α του Σ ότι τα μέλη των προβλεπομένων από το Σύνταγμα ανεξάρτητων αρχών «διορίζονται με ορισμένη θητεία» έχει πρωταρχικό στόχο τη διασφάλιση της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας τους, υπό την έννοια ότι δεν είναι επιτρεπτή η παύση τους πριν από τη λήξη της θητείας τους, δεν απαγορεύεται δε στον κοινό νομοθέτη να προβλέψει παράταση της αρχικής θητείας των μελών των ανεξαρτήτων αρχών για χρονικό διάστημα, η διάρκεια του οποίου υπόκειται κατ’ αρχήν στην ανέλεγκτη ουσιαστική κρίση του, λαμβανομένων υπόψη και των ιδιαίτερα αυστηρών όρων που επιβάλλονται, με την παρ. 2 του ανωτέρω άρθρου 101 Α, για την επιλογή των μελών, για την οποία απαιτείται η αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής. Κατά συνέπεια, και για το ΕΣΡ, στο οποίο το Σύνταγμα αναθέτει τις αρμοδιότητες ελέγχου των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και επιβολής κυρώσεων, προς το σκοπό να πραγματωθούν, κατά το άρθρο 15 του Σ., οι σκοποί της αντικειμενικής πληροφόρησης, της εξασφάλισης ποιοτικής στάθμης των προγραμμάτων και της πολιτιστικής ανάπτυξης της χώρας, αλλά και προκειμένου να διαφυλαχθεί ο σεβασμός της αξίας του ανθρώπου που ανάγεται σε πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας, κατά το άρθρο 2 παρ. 1 του Σ., της παιδικής ηλικίας και της νεότητας που τελούν, ομοίως, υπό την προστασία του Κράτους, κατά το άρθρο 21 παρ. 1 και 3 του Σ., είναι επιτρεπτή, κατά την έννοια του Συντάγματος, η παράταση με τυπικό νόμο της θητείας των μελών του επί όσο χρόνο δεν έχουν ακόμη ορισθεί τα νέα μέλη, χωρίς να τίθεται θέμα υπέρβασης ευλόγου χρόνου από τη λήξη της αρχικής θητείας των μελών αυτών”. Τελικώς, ο αναθεωρητικός νομοθέτης υιοθέτησε τη μειοψηφούσα αυτή άποψη, κατοχυρώνοντας την αρχή της συνέχειας και λύνοντας σοβαρά πρακτικά προβλήματα που δημιουργούσε η προηγούμενη έλλειψη ρύθμισης και η αδράνεια (ηθελημένη ή μη) των αρμοδίων για την επιλογή των μελών των ανεξαρτήτων αρχών οργάνων. Τέλος, το άρθρο 70 του Ν. 4795/2021, Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου του Δημόσιου Τομέα, Σύμβουλος Ακεραιότητας στη δημόσια διοίκηση και άλλες διατάξεις για τη δημόσια διοίκηση και την τοπική αυτοδιοίκηση (ΦΕΚ A΄ 62/2021), όρισε τα εξής:  «2. Τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών και οι αναπληρωτές τους, όπου προβλέπονται από τις κείμενες διατάξεις, επιλέγονται με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής των Ελλήνων, σύμφωνα με το άρθρο 101Α του Συντάγματος, μετά από προηγούμενη εισήγηση της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας, κατά τα οριζόμενα στον Κανονισμό της Βουλής. Η απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής κοινοποιείται αμελλητί στον αρμόδιο κατά περίπτωση Υπουργό, ο οποίος οφείλει να εκδώσει την πράξη διορισμού εντός προθεσμίας δεκαπέντε (15) ημερών από την κοινοποίηση. Η θητεία των μελών, περιλαμβανομένων των Προέδρων, του Συνηγόρου του Πολίτη, των Αντιπροέδρων και Αναπληρωτή Προέδρου, είναι εξαετής χωρίς δυνατότητα ανανέωσης, με την επιφύλαξη της παρ. 2 του άρθρου 44 του ν. 4765/2021 (Α΄ 6) περί δυνατότητας παράτασης της θητείας των μελών του Α.Σ.Ε.Π.. Διανυθείσα ή διανυόμενη θητεία σε θέση Αντιπροέδρου ή Αναπληρωτή Προέδρου ή απλού μέλους δεν κωλύει τον διορισμό του για πλήρη θητεία σε θέση υψηλότερης βαθμίδας της ίδιας Αρχής.». Με τη διάταξη αυτή καθιερώθηκε για πρώτη φορά μετά το 2012, οπότε εφαρμόζεται ο γενικός κανόνας της εξαετούς μη ανανεώσιμης θητείας, η δυνατότητα των μελών Ανεξάρτητων Αρχών που διανύουν τη θητεία τους να διορισθούν για πλήρη θητεία σε θέση υψηλότερης βαθμίδας της ίδιας Αρχής.

Ευγενία Β. Πρεβεδούρου
Καθηγήτρια Νομικής Σχολής Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης

Ενδεικτική Βιβλιογραφία:

Θ. Γαλάνη, Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές. Μια ανάγνωση του ενωσιακού κεκτημένου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019

Κ. Γιαννακόπουλου, Δύσκολοι καιροί για τις Ανεξάρτητες Αρχές, https://cyannakopoulos.gr/dyskoloi-kairoi-gia-tis-aneksartites-arches-17-04-2021

Κ. Γιαννακόπουλου, Το Συμβούλιο της Επικρατείας διαλαλεί, αλλά υπονομεύει το Κράτος Δικαίου. Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 911 – 917/2021, ΕφημΔΔ 2/2021, σ. 178

Κ. Γιαννακόπουλου, Το ενδεχόμενο συγχώνευσης και ο σεβασμός της διάρκειας της θητείας των μελών της ΑΠΔΠΧ και της ΑΔΑΕ, https://cyannakopoulos.gr/03.07.2023

Γ. Δελλή, Ρυθμιστική αναρχία. Η χαοτική οργάνωση των ρυθμιστικών αρχών στην Ελλάδα, ΘΠΔΔ 11/2020, σ. 961

Η. Μαυρομούστακου,Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης. Μία Συγκριτική & Ευρωπαϊκή Προσέγγιση των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2013

Α. Οικονόμου, Η αναβάθμιση του ΕΣΡ: πρόταση τροποποίησης του Ν. 2863/2000, Syntagma Watch, 24/11/2022

Κ. Παναγούλια, Ο δικαστικός έλεγχος της δράσης των ανεξάρτητων αρχών, Εκδ. Σάκκουλα, 2023

K. Παπανικολάου, Η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών, Εκδ. Σάκκουλα, 2018

Αλκ. Ψάρρα, Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές και Επιτροπή Ανταγωνισμού, ΘΠΔΔ 8-9/2020, σ. 685.

Για τον ρόλο της ΡΑΕ στην αγορά φυσικού αερίου, βλ. Μ.-Χρ. Βλάχου-Βλαχοπούλου, Ανεξάρτητα Συστήματα Φυσικού Αερίου (ΑΣΦΑ), Νομική Βιβλιοθήκη, 2022, σελ. 139-164.