Η επανεπιβολή ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης στα άρθρα 88 και 89 του Ν. 4759/2020 αποτελεί θεσμική απάντηση στο επαναλαμβανόμενο φαινόμενο της αυτοδίκαιης άρσης ρυμοτομικών βαρών λόγω μη συντέλεσης, με στόχο να διασφαλιστεί η διατήρηση κρίσιμων κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων στο πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού. Ωστόσο, η επιλογή αυτή, αν και μπορεί κατ’ αρχήν να θεμελιωθεί στο άρθρο 24 του Συντάγματος, παράγει σημαντικά νομικά και συνταγματικά προβλήματα, επειδή επιτρέπει επαναφορά στέρησης ή βαριάς δέσμευσης της ιδιοκτησίας μετά από άρση, ενώ ταυτόχρονα εισάγει δικονομικούς μηχανισμούς που μπορούν να συμπιέσουν την αποτελεσματική δικαστική προστασία και να αποδυναμώσουν την εγγύηση της πλήρους αποζημίωσης.
Πρώτο ζήτημα είναι η σχέση της επανεπιβολής με την προστασία της ιδιοκτησίας. Το άρθρο 17 του Συντάγματος και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ επιτρέπουν στέρηση ιδιοκτησίας για λόγους δημοσίου συμφέροντος υπό την προϋπόθεση της πλήρους αποζημίωσης και της τήρησης των νόμιμων διαδικασιών. Η επανεπιβολή, ιδίως όταν ακολουθεί άρση που επήλθε λόγω μακράς αδυναμίας συντέλεσης, κινείται στα όρια της συνταγματικής ανοχής, διότι ο ιδιοκτήτης έχει ήδη υποστεί για μεγάλο χρονικό διάστημα τον περιορισμό χωρίς οριστική εκκαθάριση. Για να είναι συνταγματικά ανεκτή η νέα επιβάρυνση, πρέπει να τεκμηριώνεται με ιδιαίτερη αυστηρότητα η αναγκαιότητα του μέτρου, η καταλληλότητά του για την εξυπηρέτηση του πολεοδομικού σκοπού και κυρίως η πραγματική δυνατότητα άμεσης συντέλεσης με πλήρη αποζημίωση. Αν η επανεπιβολή λειτουργήσει ως επαναφορά μιας δέσμευσης χωρίς αξιόπιστη και άμεση προοπτική αποζημίωσης, τότε η ρύθμιση εκτρέπεται σε απαγορευμένη παράταση αβεβαιότητας και σε υπέρμετρη επιβάρυνση της ιδιοκτησίας, αντίθετη προς το άρθρο 17 και την αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 25 παρ. 1 του Συντάγματος.
Δεύτερο ζήτημα είναι οι απαιτήσεις του άρθρου 24 του Συντάγματος και η ποιότητα της πολεοδομικής αιτιολογίας. Η επανεπιβολή συνιστά πολεοδομική επιλογή με ευρύτερη κοινωνική επίδραση και δεν είναι ατομικό μέτρο που αφορά μόνο τον ιδιοκτήτη. Η νομιμότητα της επανεπιβολής προϋποθέτει τήρηση της προβλεπόμενης διαδικασίας δημοσιότητας και δυνατότητας υποβολής ενστάσεων, καθώς και πλήρη στάθμιση των πραγματικών δεδομένων που δικαιολογούν τη διατήρηση του κοινόχρηστου ή κοινωφελούς χώρου. Η συνταγματική αδυναμία εμφανίζεται όταν η διοίκηση περιορίζεται σε τυποποιημένη αιτιολογία, χωρίς συγκεκριμενοποίηση των πολεοδομικών αναγκών, χωρίς εκτίμηση εναλλακτικών λύσεων και χωρίς τεκμηρίωση ότι η επιβάρυνση του συγκεκριμένου ακινήτου είναι αναγκαία και αναλογική. Στις περιπτώσεις αυτές ο έλεγχος νομιμότητας μετατρέπεται σε έλεγχο πραγματικής στάθμισης και όχι απλής τυπικής συμμόρφωσης, διότι μόνο έτσι διασφαλίζεται ότι η επανεπιβολή δεν αποτελεί μέσο απλής διάσωσης παλαιών σχεδιασμών που δεν μπορούν να υλοποιηθούν.
Τρίτο ζήτημα είναι η αποτελεσματική δικαστική προστασία. Η επανεπιβολή προσβάλλεται ακυρωτικά, ενώ ο καθορισμός της αποζημίωσης και της τιμής μονάδας υπάγεται στα πολιτικά δικαστήρια. Ο Ν. 4759/2020 εισάγει στενή χρονική πίεση για την κίνηση της διαδικασίας τιμής μονάδας, συνδέοντας την άπρακτη παρέλευση με συνέπειες που οδηγούν στην οριστικοποίηση της αποζημίωσης και στη θεώρηση της απαλλοτρίωσης ως συντελεσθείσας. Αυτό δημιουργεί πρακτικό και νομικό πρόβλημα όταν εκκρεμεί αίτηση ακύρωσης κατά της επανεπιβολής, διότι ο ιδιοκτήτης αναγκάζεται να κινείται παραλλήλως σε δύο διαφορετικές δικαιοδοσίες, με διαφορετική λογική και διαφορετικούς χρονικούς κανόνες, ώστε να μη χάσει δικαιώματα στην αποζημίωση, ενώ ταυτόχρονα επιδιώκει την ακύρωση της πράξης που θεμελιώνει την απαλλοτρίωση. Το κρίσιμο συνταγματικό ερώτημα είναι αν ο νομοθέτης μπορεί να οργανώνει την έννομη προστασία με τρόπο που, στην πράξη, καθιστά υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση της ακυρωτικής προσβολής ή την καθιστά αναποτελεσματική, επειδή ο πολίτης υποχρεώνεται να αναλάβει δικονομικές ενέργειες που λειτουργούν ως έμμεση αποδοχή του αποτελέσματος το οποίο ο ίδιος προσβάλλει. Στο πεδίο του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος και του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, αυτό μπορεί να αξιολογηθεί ως δυσανάλογος περιορισμός της πρόσβασης σε δικαστήριο και της ουσιαστικής αποτελεσματικότητας του ενδίκου βοηθήματος.
Τέταρτο ζήτημα είναι η πλήρης αποζημίωση και η απαγόρευση έμμεσης παραίτησης από αυτή. Η πλήρης αποζημίωση δεν είναι απλή χρηματική διευκόλυνση, αλλά ο συνταγματικός αντισταθμιστικός όρος της στέρησης. Όταν ο νόμος συνδέει τη μη άσκηση αίτησης τιμής μονάδας σε σύντομη προθεσμία με τεκμήριο αποδοχής της προσήκουσας αποζημίωσης και με συνέπεια συντέλεσης, εγείρεται ζήτημα συμβατότητας με το άρθρο 17, διότι η παραίτηση από κρίσιμο τμήμα της αξίωσης αποζημίωσης δεν μπορεί να συναχθεί εύκολα από αδράνεια, ιδίως όταν η αδράνεια μπορεί να ερμηνευθεί ως εύλογη επιλογή αναμονής της ακυρωτικής κρίσης για τη νομιμότητα της επανεπιβολής. Η συνταγματική επιφύλαξη εντείνεται επειδή η επανεπιβολή, σε αντίθεση με μια πρωτογενή απαλλοτρίωση, λαμβάνει χώρα σε περιβάλλον προηγούμενης μακράς δέσμευσης. Άρα ο νομοθέτης οφείλει μεγαλύτερη προστασία στον ιδιοκτήτη και όχι αυστηρότερα τεκμήρια σε βάρος του.
Πέμπτο ζήτημα είναι η αρχή της ασφάλειας δικαίου και η προβλεψιμότητα. Η επανεπιβολή θα ήταν συμβατή με τις συνταγματικές αρχές αν παρείχε ένα καθαρό και συνεκτικό πλαίσιο εκκαθάρισης, όπου ο πολίτης γνωρίζει με σαφήνεια ποια είναι τα στάδια, ποια είναι τα ένδικα μέσα, ποιες είναι οι συνέπειες κάθε επιλογής και πώς αποτρέπεται η σύγκρουση μεταξύ των δύο δικαιοδοσιών. Όταν όμως ο νόμος οδηγεί σε παράλληλες διαδικασίες με κινδύνους απώλειας δικαιωμάτων λόγω προθεσμιών, χωρίς ρητούς κανόνες συντονισμού σε περίπτωση εκκρεμούς ακυρωτικής δίκης, τότε η ασφάλεια δικαίου αποδυναμώνεται και ο πολίτης μετατρέπεται σε φορέα του κινδύνου συστημικής ασυνέχειας του δικαίου. Το ζήτημα αυτό δεν είναι μόνο τεχνικό αλλά συνταγματικό, διότι η προβλεψιμότητα αποτελεί προϋπόθεση ουσιαστικής προστασίας τόσο της ιδιοκτησίας όσο και της δικαστικής προστασίας.
Εν κατακλείδι, η επανεπιβολή του Ν. 4759/2020 μπορεί να θεωρηθεί κατ’ αρχήν θεμιτή ως εργαλείο προστασίας του πολεοδομικού κεκτημένου, αλλά η συνταγματική της αντοχή εξαρτάται από αυστηρές προϋποθέσεις: ειδική και εξατομικευμένη αιτιολογία για την πολεοδομική ανάγκη, πραγματική και άμεσα ενεργοποιήσιμη δυνατότητα πλήρους αποζημίωσης, διαδικασίες δημοσιότητας και συμμετοχής που ανταποκρίνονται στο άρθρο 24, και κυρίως οργάνωση της έννομης προστασίας με τρόπο που να μην δημιουργεί υπέρμετρη πίεση στον ιδιοκτήτη όταν προσβάλλει την επανεπιβολή ακυρωτικά, ούτε να παράγει τεκμήρια αποδοχής που αποδυναμώνουν την πλήρη αποζημίωση. Αν τα στοιχεία αυτά δεν τηρούνται, τα προβλήματα δεν περιορίζονται σε απλές πλημμέλειες εφαρμογής, αλλά αγγίζουν τον πυρήνα των άρθρων 17, 20 και 25 του Συντάγματος, καθώς και τις αντίστοιχες εγγυήσεις της ΕΣΔΑ.
Παναγιώτης Γαλάνης
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ
