1. Θέση του ζητήματος
Η πρόταση του Πρωθυπουργού για «την καθολική καθιέρωση της αξιολόγησης στο δημόσιο και τον επανακαθορισμό της έννοιας της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων» (02.02.2026) επανέφερε ένα ερώτημα που, όσο κι αν διατυπώνεται συχνά ως πολιτικό δίλημμα, είναι πρωτίστως θεσμικό: αν θεσπιστεί αξιολόγηση με έννομες συνέπειες που, σε έσχατο στάδιο, μπορούν να οδηγήσουν σε απομάκρυνση από την υπηρεσία, αυτό ισοδυναμεί με κατάργηση της μονιμότητας ή με αναδιαμόρφωσή της; Η προσπέλαση του ζητήματος προϋποθέτει εγγύτερη εννοιολογική αποσαφήνιση της έννοιας της μονιμότητας.
2. Η απομάκρυνση του υπαλλήλου από την υπηρεσία και η μονιμότητα
Υπό το ισχύον συνταγματικό και νομοθετικό καθεστώς, η απομάκρυνση ενός δημοσίου υπαλλήλου από την υπηρεσία (με ορθότερη ορολογία: η λύση της υπαλληλικής σχέσης), μπορεί να γίνει για αντικειμενικούς και για υποκειμενικούς λόγους:
α. Αντικειμενικοί λόγοι είναι εκείνοι που δεν στηρίζονται σε μομφή ή αξιολογική αποδοκιμασία του υπαλλήλου, αλλά σε μεταβολές του οργανωτικού πλαισίου ή σε εξωτερικά γεγονότα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα, η κατάργηση οργανικής θέσης (οπότε παύει η ίδια η προϋπόθεση της μονιμότητας), η συμπλήρωση ορίου ηλικίας, καθώς και η έκπτωση συνεπεία αμετάκλητης ποινικής καταδίκης για συγκεκριμένα αδικήματα.
β. Υποκειμενικοί λόγοι είναι εκείνοι που συνδέονται με την προσωπική συμπεριφορά ή την υπηρεσιακή στάση του υπαλλήλου, δηλαδή με ένα είδος αποδοκιμασίας που εγγράφεται στο πεδίο της ευθύνης του. Στον πυρήνα της περίπτωσης αυτής βρίσκεται σήμερα το πειθαρχικό παράπτωμα και η επιβολή της έσχατης πειθαρχικής κύρωσης, δηλ. της οριστικής παύσης από όργανο (: Πειθαρχικό Συμβούλιο) στο οποίο μετέχουν κατά πλειοψηφία ‒κατά συνταγματική επιταγή‒ δημόσιοι υπάλληλοι.
Μέσα στο γενικό αυτό πλαίσιο τοποθετείται η έννοια της μονιμότητας. Με αποφατική διατύπωση σημαίνει ότι, υπό την ισχύουσα συνταγματική διάρθρωση, δημόσιος υπάλληλος δεν μπορεί να απολυθεί για υποκειμενικούς, κατά τα ανωτέρω, λόγους, ειμή μόνον, εάν η συμπεριφορά του ενέχει τέτοιας έντασης απαξία που να στοιχειοθετεί το πειθαρχικό παράπτωμα της οριστικής παύσης και τούτο να έχει κριθεί από το Πειθαρχικό Συμβούλιο που, όπως προαναφέρθηκε, συγκροτείται κατά πλειοψηφία από δημοσίους υπαλλήλους. Συνεπώς, η υπηρεσιακή ανεπάρκεια, με βάση το υφιστάμενο πλαίσιο, κολάζεται μόνον εφόσον: πρώτον, έχει τέτοια υφή που να στοιχειοθετεί πειθαρχικό παράπτωμα και δεύτερον, έχει κριθεί η τέλεση του από το Πειθαρχικό Συμβούλιο.
3. Η υπηρεσιακή ανεπάρκεια ως «υποκειμενικός λόγος» που σήμερα δεν τυποποιείται αυτοτελώς
Με βάση τα προεκτεθέντα, η υπηρεσιακή ανεπάρκεια σήμερα δεν τυποποιείται ως αυτοτελές έρεισμα λύσης της υπαλληλικής σχέσης. Ως υπηρεσιακή ανεπάρκεια μπορεί να οριστεί η επίμονη και αντικειμενικά διαπιστώσιμη αδυναμία εκπλήρωσης των ουσιωδών καθηκόντων της θέσης, με κριτήρια ποιότητας, χρόνου και συνέπειας, κατά τρόπο που δεν εξαντλείται σε μεμονωμένα σφάλματα αλλά αποτυπώνει διαχρονική αδυναμία ανταπόκρισης. Η υπηρεσιακή ανεπάρκεια διακριβώνεται μέσα από διαδικασία αξιολόγησης.
Υπό το ισχύον πλαίσιο, η αξιολόγηση επηρεάζει κατά κανόνα την υπηρεσιακή εξέλιξη, όχι την παραμονή στο υπαλληλικό σώμα. Η «χαμηλή απόδοση» μπορεί να οδηγήσει σε απόλυση μόνο αν μετασχηματιστεί σε πειθαρχική κατηγορία (δηλαδή, αν προσλάβει τη μορφή π.χ. παράβασης καθήκοντος). Υπάρχουν, βέβαια, θεσμικά ίχνη σύνδεσης αξιολόγησης και απομάκρυνσης (π.χ. διαδικασίες που οδηγούν σε κρίση «μη προακτέου» και, υπό προϋποθέσεις, σε απομάκρυνση λόγω ακαταλληλότητας ‒άρθρο 95 Ν. 3528/2007/ΥΚ), αλλά δεν συγκροτούν συνεκτικό σύστημα διαχείρισης της επίμονης χαμηλής απόδοσης ως αυτοτελούς θεσμικού ζητήματος.
4. Αναιρεί η κρίση περί υπηρεσιακής ανεπάρκειας τη μονιμότητα;
Η κρίση περί υπηρεσιακής ανεπάρκειας, για να αποτελέσει δικαιολογητικό λόγο απομάκρυνσης από την υπηρεσία πρέπει πρώτα να πιστοποιείται μέσα από αξιολόγηση ειδικού τύπου που λειτουργεί ως Πολιτική Διαχείρισης Απόδοσης (στόχοι, δείκτες, τεκμηρίωση, υποστήριξη/επιμόρφωση, σχέδιο βελτίωσης, επανεκτίμηση απόδοσης). Χωρίς τη διάσταση αυτή, η «ανεπάρκεια» κινδυνεύει να καταστεί ένας ελαστικός νομικός όρος, εύκολα εργαλειοποιήσιμος.
Το κρίσιμο ερώτημα που αναδύεται ως απόρροια των ανωτέρω σκέψεων είναι με ποια θεσμική αρχιτεκτονική θα καταλογιστεί η υπηρεσιακή ανεπάρκεια, μετά τη διάγνωση της και αν αυτή αποτελεί κάμψη της αρχής της μονιμότητας, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο ισχύον Σύνταγμα. Μπορούμε να διακρίνουμε, εν προκειμένω, τρεις θεσμικές λύσεις:
α. Ένταξη στο ουσιαστικό πειθαρχικό δίκαιο: η ανεπάρκεια ως ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα
Η πρώτη λύση είναι η πιο «εγγύς» στο ισχύον σχήμα: η εξακολουθητικά χαμηλή απόδοση μπορεί να τυποποιηθεί ως ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα, υπό αυστηρά κριτήρια, ώστε η απομάκρυνση να στηρίζεται σε αντικειμενικά δεδομένα. Ένα συναφές συγκριτικό παράδειγμα παρέχει η έννομη τάξη της Ιταλίας, στην οποία, η «ανεπαρκής απόδοση» εντάσσεται, μεταξύ άλλων, στους λόγους απόλυσης. Προϋπόθεση αποτελεί η επανειλημμένη παραβίαση υποχρεώσεων που συνδέονται με την παροχή εργασίας, καθώς και η σταθερά αρνητική αξιολόγηση της απόδοσης για κάθε έτος της τελευταίας τριετίας.
β. Ένταξη στο διαδικαστικό σκέλος των εγγυήσεων: εφαρμογή διαδικασίας «πειθαρχικού τύπου»
Η δεύτερη λύση είναι θεσμικά πιο λεπτή: η υπηρεσιακή ανεπάρκεια δεν τοποθετείται στο ουσιαστικό πειθαρχικό δίκαιο, αλλά τελεί υπό τις διαδικαστικές εγγυήσεις αυτού. Με διαφορετική διατύπωση, δεν τυποποιείται ως αυτοτελές πειθαρχικό παράπτωμα, όπως στην προηγούμενη περίπτωση, αλλά εφόσον οδηγεί σε απόλυση θα πρέπει να τηρηθεί η διαδικασία που ακολουθείται για τα πειθαρχικά παραπτώματα. Πρόκειται για το μοντέλο που ακολουθείται στη Γαλλία. Ο Κώδικας Δημόσιας Υπηρεσίας (Code général de la fonction publique, art. L553-2) προβλέπει ότι η απόλυση υπαλλήλου για «επαγγελματική ανεπάρκεια» λαμβάνει χώρα μετά την τήρηση της διαδικασίας που προβλέπει το πειθαρχικό δίκαιο.
γ. Η τρίτη εκδοχή: «αυτονομία» της αξιολόγησης ως παράλληλης οδού προς την πειθαρχική διαδικασία και κάμψη της αρχής της μονιμότητας
Οι προγενέστερες δύο εκδοχές μπορούν να ενσωματωθούν στην ισχύουσα θεσμική λογική της μονιμότητας, χωρίς να καταλύουν τον πυρήνα της: η απομάκρυνση από την υπηρεσία εξακολουθεί να προϋποθέτει τα ουσιαστικά κριτήρια και (ή μόνο) τις διαδικαστικές εγγυήσεις του πειθαρχικού δικαίου. Υπό αυτή την έννοια, οι λύσεις αυτές δεν προϋποθέτουν απαραίτητα μεταβολή του ισχύοντος κανόνα της μονιμότητας.
Διαφορετική, όμως, θεσμική αρχιτεκτονική προδίδει η λύση της «αυτονομίας» της αξιολόγησης ως αυτοτελούς οδού έναντι του πειθαρχικού δικαίου. Πρόκειται για ένα σύστημα, ανεξάρτητο από την πειθαρχική διαδικασία, στο οποίο η χαμηλή απόδοση θα τυγχάνει αντιμετώπισης με βάση μία τυποποιημένη Πολιτική Διαχείρισης Απόδοσης, η οποία θα θεσπίζει κλιμακωτά στάδια βελτίωσης και, σε τελικό στάδιο, τη λύση της υπαλληλικής σχέσης. Το Ηνωμένο Βασίλειο παρέχει χαρακτηριστικό παράδειγμα, με λεπτομερείς διαδικασίες διαχείρισης χαμηλής απόδοσης που δομούνται γύρω από σχέδια βελτίωσης, προειδοποιήσεις, χρονικά ορόσημα, δικαίωμα ακρόασης και δυνατότητες ένστασης/αναθεώρησης της απόφασης.
Ένα τέτοιο μοντέλο αξιολόγησης της υπηρεσιακής επάρκειας, που θεσπίζει ευθέως υποκειμενικό λόγο απομάκρυνσης από την υπηρεσία, κατά παρέκκλιση των διαδικαστικών εγγυήσεων του πειθαρχικού δικαίου, θα μπορούσε να εφαρμοστεί μόνο κατόπιν συνταγματικής αναθεώρησης. Κρίσιμη για το περιεχόμενο της νέας ρύθμισης είναι η εξής σκέψη: Σε μια τέτοια εκδοχή «παραλληλότητας», οι όροι, τα κριτήρια, το όργανο κρίσης και οι διαδικαστικές εγγυήσεις δεν μπορεί να αφεθούν ολοκληρωτικά στην ευχέρεια του κοινού νομοθέτη. Μία σύστοιχη προς την αρχή του κράτους δικαίου πρόταση αναθεώρησης δεν θα περιορίζεται απλώς στην κάμψη του ισχύοντος συστήματος μονιμότητας και τον «εμπλουτισμό» του με τον ουσιώδη έλεγχο της υπηρεσιακής ανεπάρκειας. Η μεγαλύτερη ευελιξία στην απομάκρυνση συνεπάγεται μεγαλύτερη ανάγκη για θεσμικά αντίβαρα (ανεξάρτητη κρίση, κατοχυρωμένο δικαίωμα ακρόασης, πρόσβαση στον φάκελο, ένσταση κ.ο.κ.). αλλιώς η αξιολόγηση κινδυνεύει να ανοίξει ‒αντί για την προοπτική βελτίωσης της διοικητικής αποτελεσματικότητας‒ έναν ολισθηρό διάδρομο πολιτικής χειραγώγησης.
5. Καταληκτικές σκέψεις
Η συνταγματική συζήτηση για την αξιολόγηση δεν πρέπει να εγκλωβιστεί στο δίπολο «μονιμότητα ή αποδοτικότητα». Το πραγματικά κρίσιμο είναι άλλο: τι σημαίνει ανεπάρκεια, πώς αποδεικνύεται, ποιος κρίνει και με ποιες εγγυήσεις. Αν η θεσμική απάντηση είναι τεχνικά ακριβής, η αξιολόγηση μπορεί να καταστεί αποτελεσματική χωρίς να ανοίξει ρωγμές στην υπηρεσιακή ουδετερότητα και τις απαιτούμενες δικαιοκρατικές εγγυήσεις. Αν, αντίθετα, η «ανεπάρκεια» μείνει ως ρευστός όρος και η κρίση μετακυλιστεί σε μονομερείς διοικητικές αποφάσεις, τότε δεν θα έχουμε απλώς μεταρρύθμιση της μονιμότητας, αλλά μεταβολή του χαρακτήρα της δημόσιας διοίκησης.
Κάθε επιλογή δεν πρέπει να αγνοεί ένα βασικό μάθημα θεσμικής εμπειρίας: ακόμη και οι αρτιότερες συνταγματικές διατάξεις δεν προφυλάσσουν από μια κακή εφαρμογή τους ‒απλώς θέτουν τις προϋποθέσεις, για να μην είναι η κακή εφαρμογή, ο κανόνας!
Αναστάσιος Παυλόπουλος, Επ. Λέκτορας Νομικής Παν. Νεάπολις, Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου Νομικής Α.Π.Θ., Δικηγόρος
