Αφού διευκρινίσω από την αρχή ότι θα περιοριστώ στην απόφαση 1918/2025 και δεν θα επεκταθώ σε θέματα πολιτικής για την ανώτατη παιδεία (δηλαδή δεν θα επιχειρήσω να χρησιμοποιήσω ως νομικό, δήθεν, επιχείρημα το ότι εδώ και δεκαετίες κολλέγια, υπό προϋποθέσεις που είναι γνωστές, χορηγούν τίτλους με επαγγελματική, όχι όμως και ακαδημαϊκή ισοτιμία με εκείνους των ελληνικών Πανεπιστημίων, αφού επισημάνω ότι τα παιδιά που αναζητούν επαγγελματική εκπαίδευση σε κολλέγια δεν είναι παιδιά κατώτερου θεού), δεν θα σας κρύψω ότι βρίσκομαι σε μεγάλη αμηχανία.
Τούτο επειδή δεν νομίζω ότι μπορώ να σχολιάσω την απόφαση (εννοώ την γνώμη που πλειοψήφησε), υπό την έννοια ότι δεν βρίσκω ότι υπάρχει έδαφος να επικοινωνήσω με το σκεπτικό της, έστω και για να διαφωνήσω. Τούτο διότι θεωρώ ότι η απόφαση είναι εξ ολοκλήρου εσφαλμένη, και δεν μπορώ, εγώ τουλάχιστον, να αναγνωρίσω στο σκεπτικό της τον χαρακτήρα συγκροτημένης επιχειρηματολογίας με την οποία μπορεί κανείς να συμφωνήσει ή να διαφωνήσει. Απλώς είναι λάθος. Όποιος ή όποια επιθυμεί να εμβαθύνει στο θέμα, σε οποιαδήποτε πτυχή του, έχει ευχερέστατη πρόσβαση σε όλη μεγάλη σχετική την νομική παραγωγή, ένθεν κακείθεν. Το κατ’ εμέ τίποτε στην απόφαση 1918/2025 δεν ανασκευάζει το παραμικρό από τα επιχειρήματα που ανέπτυξα στο βιβλίο μου Les Malheurs de la vertu ή: το άρθρο 16 και η κακομεταχείριση του Συντάγματος, στο οποίο και παραπέμπω όποιον ή όποιαν θα ήθελε περισσότερα. Θα περιορισθώ λοιπόν σε μερικές γενικές και αποσπασματικές παρατηρήσεις.
Κατ΄ αρχήν γενικά ως προς την απόφαση. Είναι εσφαλμένη επειδή θεμελιώνεται σε δύο πλήρως εσφαλμένες παραδοχές.
Η πρώτη εσφαλμένη παραδοχή ότι με βάση το ενωσιακό δίκαιο, και ειδικότερα με βάση την ελευθερία παροχής υπηρεσιών, επιβάλλεται τάχα στην Ελλάδα να επιτρέπει την λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων. Όμως το άρθρο 165 ΣΛΕΕ ορίζει τα ακριβώς αντίθετα, ορίζει δηλαδή, ρητώς, ότι ανήκει αποκλειστικά στο κράτος μέλος η εξουσία να οργανώνει, όπως θέλει την εκπαίδευση, εν προκειμένω την ανώτατη, και αν την οργανώσει ως παροχή δημοσίου αγαθού με κατά κύριο λόγο δημόσια χρηματοδότηση, τότε αυτή δεν συνιστά υπηρεσία, άρα δεν υπόκειται στο καθεστώς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Αυτό πιστοποιεί και η νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ, πάγια και απαρασάλευτα. Η βασική λοιπόν αντίθετη παραδοχή της απόφασης δεν έχει κανένα απολύτως έρεισμα στο ενωσιακό δίκαιο. Η δε πολύλογη και κουραστική αναφορά στα περί ελευθερίας παροχής υπηρεσιών, σε αποφάσεις ουγγρικού, ιταλικού, λεττονικού κλπ. ενδιαφέροντος, που όλες αναφέρονται σε κράτη που, αντίθετα από το δικό μας, επέλεξαν να οργανώσουν την παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης ως παροχή υπηρεσίας έναντι οικονομικού ανταλλάγματος επίσης δεν έχει προσφέρει κανένα απολύτως έρεισμα στον συλλογισμό της απόφασης, και δεν νομίζω ότι, εγώ τουλάχιστον, έχω λόγο ή διάθεση να ασχοληθώ περισσότερο με αυτό το θέμα. Ας επισημάνω ακόμη ότι -χωρίς να θεωρώ την επισήμανση αυτή νομικό επιχείρημα, αλλά μόνον ενδεικτική μιας πραγματικότητας- ότι ουδέποτε η Επιτροπή της ΕΟΚ/ΕΕ αμφισβήτησε ότι το άρθρο 16 και η εφαρμογή του ως προς τα Πανεπιστήμια είναι συμβατή με το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο. Ασχολήθηκε ρητά με αυτό πριν δεκαετίες και με την απόφαση Παναγωτοπούλου, και δεν βρήκε ότι το άρθρο 16 προσκρούει στην ελευθερία παροχής υπηρεσιών. Και πάντως όταν σε άλλες περιπτώσεις η Επιτροπή θεώρησε ότι η ελληνική νομοθεσία εισάγει περιορισμούς στην ελευθερία παροχής υπηρεσιών, αντέδρασε σαν κακό σκυλί, και μάλιστα και σε θέμα που άπτεται της εκπαίδευσης όπως είναι τα φροντιστήρια ξένων γλωσσών ή σε θέμα που προβλήθηκε ότι έχει ιδιαίτερη εθνική σημασία, όπως το ζήτημα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ξεναγού στην Ελλάδα από ξεναγούς άλλων κρατών μελών, η Επιτροπή κινήθηκε γρήγορα και αποφασιστικά και πέτυχε την καταδίκη της Ελλάδας. Αυτά ήδη από την δεκαετία του 1990 ή και λίγο νωρίτερα.
Η δεύτερη θεμελιωδώς εσφαλμένη παραδοχή της απόφασης είναι ότι το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο καταλύει δήθεν το εθνικό Σύνταγμα και συνταγματικό δίκαιο. Το ακριβές είναι ότι το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο έχει προτεραιότητα εφαρμογής [Anwendungsvorrrang] έναντι του εθνικού δικαίου όχι ιεραρχική υπεροχή [Vorrang ή Geltungsvorrang] έναντι του Συντάγματος. Και ναι μεν δεν μπορεί να προταχθεί καμία εθνική διάταξη, ούτε συνταγματική, για να αποσείσει το κράτος μέλος ευθύνη που έχει εκ του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου, το οποίο πρέπει πάντοτε να εφαρμόζεται, αλλά πάντως η κοινοτική/ενωσιακή διάταξη δεν καταλύει την εθνική, αυτό και κατά ρητή και εύγλωττη νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ. Αν μία συνταγματική διάταξη προσκρούει σε μία διάταξη του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου, είτε η συνταγματική αυτή διάταξη θα αναθεωρηθεί κατά τους οικείους εθνικούς συνταγματικούς κανόνες ή, αν κριθεί ότι το θέμα είναι μείζον για την Ένωση, θα αρθεί η ενωσιακή διάταξη ή το κράτος μέλος (αν παραμείνει κράτος μέλος) θα υποστεί τις συνέπειες της παραβίασης του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου στο συγκεκριμένο θέμα. Τα αντίθετα δείχνουν, νομίζω, και μια βαθύτατη σύγχυση ως προς το κοινοτικό/ενωσιακό φαινόμενο. Η ΕΟΚ/ΕΕ δεν είναι ένας εσμός από ασώματες κεφαλές. Υπάρχει επειδή το θέλουν τα κράτη μέλη της και θεμελιώνουν την εκδήλωση της θέλησής τους αυτής στα Συντάγματά τους και εντός των ορίων που θέτουν τα Συντάγματα αυτά. Δεν συμβαίνει το ανάποδο, δεν υπάρχουν τα κράτη μέλη και τα Συντάγματά τους επειδή και στο βαθμό που το ανέχεται η ΕΟΚ/ΕΕ. Και ναι μεν είναι ορθό να γίνεται προσπάθεια να εξαντληθούν οι ερμηνευτικές δυνατότητες των εθνικών κανόνων, και των συνταγματικών, ώστε να μην ανακύπτει σύγκρουση με το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο, τούτο όμως όταν παρέχονται ερμηνευτικές δυνατότητες. Το να νομίσει κανείς ότι Europarecht bricht Nationalrecht περίπου όπως Bundesrecht bricht Landesrecht υποδεικνύει απόσταση γνώσης και κατανόησης από τα στοιχειώδη, και μέχρι η απόσταση αυτή να καλυφθεί, κάθε παραπέρα συζήτηση είναι, νομίζω, χωρίς αξία.
Ας περάσω τώρα σε ορισμένα επιμέρους και αποσπασματικά.
Μια ίσως ευτράπελη συνέπεια του πυρήνα του συλλογισμού της απόφασης, ότι δηλαδή ενωσιακές διατάξεις μπορούν, έτσι απλά, να παραμερίζουν συνταγματικές και μάλιστα και ρητές συνταγματικές διατάξεις, μπορούμε να την δούμε και μέσα από ένα ίσως όχι και τόσο ακραίο παράδειγμα. Λίγες ημέρες πριν εκδοθεί η απόφαση 1918/2025 επισκέφθηκε την Ελλάδα η Ευρωπαία Εισαγγελεύς κ. Κοβέσι και, σε μία δημόσια τοποθέτησή της, ζήτησε την αναθεώρηση του άρθρου 86 Σ, έτσι ώστε να μην εκφεύγουν από τον δικαστικό έλεγχο Υπουργοί που τυχόν εμπλέκονται σε συμμετοχή σε παράνομες πληρωμές ενωσιακών πόρων ή σε άλλες ποινικά κολάσιμες πράξεις ή παραλείψεις αναγόμενες στο ενωσιακό δίκαιο. Ίσως, αν μιλούσε μετά την έκδοση της απόφασης, απλώς να ζητούσε την δίωξη Υπουργών χωρίς να ζητήσει και αναθεώρηση του άρθρου 86 παρ. 3 Σ. Ευλόγως: αφού η «επενέργεια» του ενωσιακού δικαίου επί του ελληνικού Συντάγματος μπορεί να κάνει το «απαγορεύεται» «επιτρέπεται» -τώρα πια και με την βούλα Ολομέλειας Ανώτατου Δικαστηρίου- γιατί να μην μπορεί, η ίδια «επενέργεια», να εξαλείψει «ερμηνευτικώς» την προστασία που παρέχει στους Υπουργούς το προτελευταίο εδάφιο της παρ. 3 του άρθρου 86 Σ; Αν πάντως μας το έλεγε τώρα, θα της απαντούσα ότι δεν μου αρέσει και πολύ το άρθρο 86 παρ. 3 Σ, αλλά μέχρι να αλλάξει, ναι, η αναζήτηση τυχόν ποινικών ευθυνών μελών της ελληνικής κυβέρνησης διέπεται από το άρθρο 86 παρ. 3 Σ.
Η απόφαση ως κείμενο: είναι πολύλογη, αναλώνεται σε πολλές σελίδες που δεν συνδέονται με το αντικείμενό της, ενώ πολλοί συλλογισμοί της μοιάζουν με κατασκευές χωρίς ουσιαστικό νομικό περιεχόμενο. Παραδείγματα;
- Η απόφαση αναφέρεται σε «ερμηνεία» του άρθρου 16. Όμως ξεχνά ότι in claris non fit interpretatio. Ξεχνά επίσης, και παρασιωπά, ότι μέχρι το 2019 ο αναθεωρητικός νομοθέτης θεωρούσε ότι χωρίς αναθεώρηση του άρθρου 16 δεν μπορούν να εγκατασταθούν στην Ελλάδα ιδιωτικά πανεπιστήμια. Τίνι τίτλω αποφασίζει τα αντίθετα ένα δικαστήριο, έστω και ανώτατο; Επίσης, για να θυμίσω μία διάσημη φράση που αρμόζει και εδώ: Is there any text in the room?
- Δέκα συναπτές σελίδες -δέκα!- «ανάλυση» της GATS, πρωτολειακή, αμήχανη και με πολλές συγχύσεις. Υπάρχει βιβλιογραφία, και μάλιστα την παραπέμπει και η Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής, υπάρχει δικαιοδοτικός μηχανισμός του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, όπου εντάσσεται η GATS, υπάρχει ειδική βιβλιογραφία ως προς την εφαρμογή της GTAS σε θέματα πανεπιστημιακής εκπαίδευσης. Αυτά καμία αξία δεν έχουν για ένα δικαστήριο που τόσο πολύ μετρά την εκ του κοινοτικού κλπ. δικαίου «επενέργεια» στην εφαρμογή των ελληνικών συνταγματικών κανόνων; Και μοιάζει, δυστυχώς, με σόφισμα η μέσα από πολλές σελίδες απόπειρα της απόφασης να καταστήσει άνευ νοήματος την ρητή επιφύλαξη της Ελλάδας, όπου δηλώνει ότι δεν δεσμεύεται από την GATS πάντως ως προς την ελευθερία εγκατάστασης Πανεπιστημίων, επιφύλαξη που βρίσκεται σε αρμονία με το άρθρο 16 Σ και 165 ΣΛΕΕ.
- Πολλές σελίδες αφιερώνει η απόφαση για άσχετα θέματα, όπως μαθήματα περί ελευθερίας της παροχής υπηρεσιών κατά το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο, περί συνταγματικής ταυτότητας (την οποία κανείς δεν πρόβαλε ως λόγο νομικά σημαντικό για την κρινόμενη περίπτωση), περί της ισοτιμίας των επαγγελματικών τίτλων κλπ. Πολλά λόγια, πάρα πολλά.
- Κάτι ακόμη, στο οποίο έχω ιδιαίτερη ευαισθησία. Θα ήμουν πολύ πιο προσεκτικός πριν συνδέσω το άρθρο 16 με την χούντα. Και πάντως εάν συνέδεα ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις με την χούντα θα το έκανα πλήρως. Το άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Σ, που τόσο τιμά και η απόφαση και τόσο το χρησιμοποιεί ως εκ των θεμελίων του συμπεράσματός της, προέρχεται σχεδόν κατά λέξη από τα «συνταγματικά» κείμενα του δικτάτορα Παπαδόπουλου. Λίγο μεγαλύτερη ενσυναίσθηση δεν θα έβλαπτε. Και ας το ξεκαθαρίσω μια για πάντα: δεν είμαστε χουντικοί, κυρίες και κύριοι, όσοι υποστηρίζουμε ότι για να νομοθετηθεί η δυνατότητα να ιδιωτικών Πανεπιστημίων απαιτείται αναθεώρηση του άρθρου 16 ή υποστηρίζουμε γενικότερα το δημόσιο Πανεπιστήμιο. Θα παρακαλούσα αυτό να προσεχθεί πολύ καλά, γιατί το αντίθετο μπορεί να προκαλέσει αντιδράσεις που κανείς δεν επιθυμεί.
Δυό-τρείς καταληκτικές σκέψεις. Το κύριο πρόβλημα της απόφασης 1918/2025 ίσως δεν είναι οι πρακτικές της συνέπειες. Δεν επιφέρει και τόσο σπουδαίες αλλαγές, αφού με την αναγνώριση των επαγγελματικών τίτλων κατά τα γνωστά και ισχύοντα το όλο πράγμα έχει χάσει πολύ από την πρακτική σημασία του. Δεν είναι για αυτό σημαντική απόφαση. Σημαντική είναι επειδή φέρει αλλαγή παραδείγματος. Παλαιότερα, από το 1975, η σύγκρουση/διαφωνία/διάλογος ήταν περί το περιεχόμενο ή την ορθή ερμηνεία μιας συνταγματικής διάταξης. Παραδείγματα: από συνταγματική έποψη, ψηφίζει ο Αλευράς (που ως Πρόεδρος της Βουλής αναπλήρωνε τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) για την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας ή όχι; Ορθώς ή όχι, μη υπάρχοντος ΕΣΡ, διεξάγει τον διαγωνισμό για την αδειοδότηση των τηλεοπτικών σταθμών το αρμόδιο Υπουργείο; Ορθώς ή όχι επιτρέπεται η εγκατάσταση ανεμογεννητριών, όπου επετράπη; Ορθώς ή όχι ακυρώνεται απόφαση του Υπουργείου Παιδείας σχετικά με το μάθημα των θρησκευτικών; Μεγάλες συζητήσεις, αλλά για το περιεχόμενο και περί την ορθή ερμηνεία του Συντάγματος.
Η απόφαση 1918/2025 έχει την σκοτεινή σημασία ότι μεταβάλλει το παράδειγμα. Μετά την κρίση της ότι μπορεί χωρίς αναθεώρηση του Συντάγματος να μην παράγουν έννομα αποτελέσματα σαφείς και ρητές διατάξεις του -όπως, π.χ., οι λέξεις «αποκλειστικά» ή «απαγορεύεται»- το διακύβευμα παύει να είναι «τι λέει το Σύνταγμα». η διεκδίκηση μιας, όποιας, ερμηνευτικής επιλογής εντός των πλαισίων του Συντάγματος μεταβάλλεται σε διεκδίκηση του ίδιου, καθ΄ εαυτού του ίδιου του Συντάγματος. Με μακρινή αναλογία -και πάντως με μακράν μικρότερο το σημερινό διακύβευμα- η απόφαση φέρνει την περί το Σύνταγμα αντιπαράθεση μας πολύ πίσω, στο «Σύνταγμα!» του 1843 ή και στο «114!» του 1965. Δεν είναι, επαναλαμβάνω, τόσο δραματικά τα πράγματα, αλλά κίνηση προς αυτή την κατεύθυνση οδηγεί η απόφαση. Και πάντως δεν πάσχω από «νομολαγνεία». Τον φόβο, εύλογο νομίζω (και σήμερα, αν όχι ιδίως σήμερα, τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο), απέναντι στην κρατική αυθαιρεσία, άλλοτε βάρβαρη, άλλοτε ύπουλη, αλλά πάντοτε επίφοβη υποδηλώνω.
Τιμώ το Συμβούλιο της Επικρατείας, και το μελετώ. Προσπάθησα μάλιστα να αναδείξω, απευθυνόμενος με ένα ολόκληρο βιβλίο σε αγγλική γλώσσα στο ευρωπαϊκό νομικό κοινό, την ευρωπαϊκή αξία της νομολογίας του και την τιτάνια προσπάθεια του ιδίου ως θεσμού και των επί μέρους μελών του, όλων χωρίς εξαίρεση, κατά την πιο δύσκολη ίσως μεταδικτατορική περιόδο του Συμβουλίου της Επικρατείας, εκείνη της οικονομικής κρίσης (Αναφέρομαι στο βιβλίο μου The Flight of Icarus. European Legal Responses Resulting from the Financial Crisis. Hart Publishers, 2020, ιδίως στις σελίδες 245-304). Αυτό επειδή θεωρώ ότι η νομολογία εκείνη είναι μία ουσιαστικότατη συμβολή στον ευρωπαϊκό νομικό λόγο, και έπρεπε να γίνει επαρκώς γνωστή και διεθνώς. Δεν μπορώ να βρω στην απόφαση 1918/2025 τίποτε από το πάθος και την ευθύνη της νομολογίας εκείνης, όλης της νομολογίας, και όλων απόψεων, πλειοψηφικών και μειοψηφικών, με τις συγκλίνουσες και τις αποκλίνουσες γνώμες εκείνης της εποχής. Στο Συμβούλιο της Επικρατείας προσβλέπω και εγώ ως έσχατο καταφύγιο τουλάχιστον για την μέσω ασφαλών νομικών δρόμων έννομη προστασία της ελευθερίας -και με την λέξη αυτήν αναφέρομαι στην δημοκρατία- και των ελευθεριών μας -με τις λέξεις αυτές αναφέρομαι στο κράτος δικαίου και στα δικαιώματα- απέναντι στις επιλογές των ισχυρών της ημέρας, ή και στα καπρίτσια τους. Προσβλέπω σε αυτό, αγαπώ πάντοτε το δικαστήριο αυτό, και για αυτό εύχομαι η απόφαση 1918/2025 να περιέλθει γρήγορα σε λήθη, και να ξεχαστεί, σαν μία ατυχής εξαίρεση.
Γιάννης Δρόσος, ομότιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής Αθηνών
Γραπτή απόδοση παρέμβασης στην Ημερίδα Ένωσης Ελλήνων Συνταγματολόγων, Αθήνα 11.11.2025, Αίθουσα του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών.
* Στο παρόν ενσωματώνονται και οι λίγες παρατηρήσεις που έκανα δευτερολογώντας στην σχετική συζήτηση.
