1. Γνωρίζουμε τι συγκροτεί ένα «λειτουργικό κράτος»;
Δεν είναι απολύτως βέβαιον. Η μελέτη της δημόσιας διοίκησης με μη νομικούς αλλά με διοικητικούς και οργανωτικούς όρους είναι εντελώς πρόσφατη υπόθεση και η πρώτη γενιά των διοικητικών επιστημόνων τώρα μόλις αποχωρεί.
Εν τω μεταξύ άλλες κοινωνικές επιστήμες όπως η Οικονομική και η Νομική προωθούν τη δική τους κατανόηση, ακρωτηριάζοντας συχνά την περιπλοκότητα των προβλημάτων και των ζητούμενων λύσεων. H αδυναμία κατανόησης της έκτασης του διοικητικού προβλήματος της Ελλάδας, κατά την περίοδο των μνημονίων είναι ίσως το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα των τελευταίων χρόνων. Η πιο γνωστή προσέγγιση του ελληνικού προβλήματος βρίσκεται στις αναλύσεις της προηγούμενης γενιάς πολιτικών επιστημόνων, όπως οι Μουζέλης, Τσουκαλάς, Διαμαντούρος που οριοθέτησαν το «πελατειακό κράτος» στην πρόσληψη ενός ανθρώπου στο Δημόσιο με αντάλλαγμα την ψήφο του. Άλλες όψεις του διοικητικού ζητήματος, όπως είναι η δομική διασπορά, η αδυναμία συντονισμού των επιπέδων διοίκησης και η χωλή αποκέντρωση δεν μελετήθηκαν απ’ αυτούς. Σήμερα έχουμε λίγες αλλά αξιόλογες αναλύσεις για τον πελατειασμό ως καθοριστικό παράγοντα των παρεχόμενων υπηρεσιών και, βεβαίως, της νομοθέτησης.
Ο πελατειασμός νοούμενος ως «σύστημα-εντός-συστήματος» έχει την λογική ενός ιού που επηρεάζει, αποδιοργανώνει και καταστρέφει το σύστημα στο οποίο παρεπιδημεί. H καταπολέμησή του προϋποθέτει την επιτυχή αντικατάστασή του από ένα άλλο αξιακό δίπολο που δεν θα οριοθετείται στο «κομμματικός φίλος» εναντίον «κομματικού εχθρού», όπως ισχύει σήμερα. Ένα τέτοιο δίπολο ήταν το «εκσυγχρονισμός εναντίον συντήρησης». Σήμερα ένα τέτοιο δίπολο ή θα είναι συμπεριληπτικό (πχ αξιοκρατία vs κομματοκρατία) ή θα είναι καταδικασμένο να αποτύχει.
2. Πως εξασφαλίζεται η λειτουργικότητα του κράτους;
Η λειτουργικότητα του κράτους, στην ελληνική περίπτωση, νοείται ως βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των Υπουργείων και, συνακόλουθα, της αποκεντρωμένης διοίκησης και της αυτοδιοίκησης με την κεντρική δημόσια διοίκηση, δηλαδή, κατά βάση, με τα Υπουργεία. Η ύπαρξη συντονισμού, όμως, καθίσταται έως ανέφικτη, εξ αιτίας της ύπαρξης ενός φαινομένου μοναδικής έκτασης και έντασης στην Ελλάδα, που είναι οι αρμοδιότητες και οι συναρμοδιότητες. Ενώ όλοι δέχονται ότι αυτή είναι η βάση του διοικητικού προβλήματος, γνωρίζουμε ελάχιστα σε σχέση με την αντιμετώπισή του.
Η μελέτη των αρμοδιοτήτων παραμένει εγκλωβισμένη στη νομική της εννοιολόγηση και η διοικητική αποτύπωση του φαινομένου επιχειρήθηκε μόνο μια φορά, το 2011, σε μια «λειτουργική αξιολόγηση» της κεντρικής δημόσιας διοίκησης. Αυτή αποκάλυψε μια διοικητική πραγματικότητα εξαιρετικά δυσοίωνη, αφού οι αρμοδιότητες της κεντρικής κυβέρνησης καταμετρήθηκαν στις 23.143 και οι αντίστοιχες των Περιφερειών και των ΟΤΑ α’ βαθμού σε 960. Πρόσφατα, ο Υπουργός Εσωτερικών επιβεβαίωσε τον αριθμό των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ, προσθέτοντας άλλες 300 στον αριθμό που καταγράφηκε πριν από 15 χρόνια.
Το ζήτημα είναι ότι με βάση αυτές τις αρμοδιότητες τις οποίες, όμως, ουδείς γνωρίζει εάν εφαρμόζονται η όχι, στηρίζεται μια σειρά διοικητικών διαδικασιών και μια εξαιρετικά περίπλοκη δομή- μια ψευδο-δομή, καλύτερα- στην οποία υπηρετούν/είναι συχνά, εγκλωβισμένοι δημόσιοι υπάλληλοι οι οποίοι καλύπτουν ένα περίγραμμα θέσης που δεν έχει κανένα πραγματικό αντίκρυσμα.
Η αποκάθαρση των αρμοδιοτήτων θεωρείται σισύφειο έργο αλλά, στην πραγματικότητα, πίσω απ’ αυτό κρύβεται μια διοικητική και πολιτική αβελτηρία που συντηρεί το παλιό αλλά πάντα ισχυρό αφήγημα ενός ρουσφετολογικού βολέματος κι ενός σίγουρου μισθού. Η επιλογή που πρυτάνευσε τα προηγούμενα χρόνια ήταν η συντήρηση του διοικητικού δεινόσαυρου (χωρίς την ουσιαστική βελτίωση ή διόρθωση των ημαρτημένων) και η εκχώρηση μέσα από αδιαφανείς, και εν πολλοίς, παράνομες εκχωρήσεις σε συμβουλευτικές εταιρείες του ιδιωτικού τομέα.
Απέναντι σ’ αυτή την πρακτική η οποία, σημειωτέον, υποστηρίχθηκε από μια ψευτο-απλούστευση διαδικασιών (βλ. τον Λαβύρινθο του ΜΙΤΟΥ…) αντιπαραθέτουμε ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα απλουστεύσεων το οποίο θα περιλαμβάνει την κατάργηση/συγχώνευση των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, την απλούστευση των διαδικασιών σε όλα τα επίπεδα διοίκησης με άρση των συναρμοδιοτήτων, και την αποκατάσταση της διοικητικής δομής στα όρια των δημοσίων πολιτικών που θα ασκούνται, κατ’ αποκλειστικότητα, σε καθένα από τα τρία επίπεδα διοίκησης (κεντρικό, περιφερειακό, τοπικό).
3. Γνωρίζουμε τι σημαίνει «αποτελεσματική διακυβέρνηση»;
Στην ελληνική περίπτωση ως αποτελεσματική διακυβέρνηση νοείται μια ασαφής «ανταπόκριση» στις ανάγκες των πολιτών. H ιδέα της ανταποκριτικής διοίκησης που μεταφέρθηκε στη Δύση, μέσω του κινήματος της ποιότητας, από τις ανατολικές παραδόσεις και τον Βουδισμό ερμηνεύεται με βάση την κρατούσα κουλτούρα κάθε λαού και διοίκησης και, πάντως δεν αρκεί από μόνη της για να θίξει τον πελατειασμό στον πυρήνα του. Το πελατειακό διοικητικό σύστημα μπορεί να εξακολουθεί να ενσωματώνει πρακτικές αποτελεσματικές που ενώ μπορεί να είναι παράνομες, και να προωθούν τη διαφθορά, να βελτιώνουν, ταυτόχρονα, την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Η πορεία της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης στην Ελλάδα και οι περιπέτειές της είναι μια καλή απόδειξη του ισχυρισμού μας. Έργα πρωθύστερα, ημιτελή, που δεν στηρίχθηκαν σε καμία στρατηγική ούτε καν σε μια αξιόπιστη και έγκυρη διοικητική γνώση κατέληξαν να είναι το όχημα ενός εύκολου και ενίοτε παράνομου πλουτισμού συντηρώντας ή και αναβαθμίζοντας τον πελατειασμό υπό την μορφή της «grand corruption». Δεν παύει, όμως, να είναι γεγονός ότι έχει παραχθεί εντός αυτής της δημόσιας πολιτικής, το gov.gr μια απλή εφαρμογή που ανακουφίζει τους πολίτες για απλά, μονο-εισοδικά πιστοποιητικά.
Συχνά αναφέρεται, μοιρολατρικά, ότι η αποτελεσματικότητα των διοικητικών δράσεων, συμπεριλαμβανόμενων των διοικητικών, αποτελεί την αχίλλειο πτέρνα του ελληνικού διοικητικού συστήματος. Είναι, ωστόσο εφικτή η αντιμετώπισή του, εν πρώτοις, με την αυστηρή τήρηση των κανόνων διαφάνειας τόσο κατά τον σχεδιασμό όσο και κατά την εφαρμογή και την αξιολόγηση των πεπραγμένων των διοικητικών ομάδων. Υποσημειώνουμε ότι υποστηρίζουμε την ατομική αξιολόγηση εάν αυτή είναι συναρτημένη προς την αξιολόγηση των υπηρεσιών και αυτή, με τη σειρά της, συναρτημένη με την ικανοποίηση των πολιτών από τις παρεχόμενες υπηρεσίες. Το κλειδί για την βελτίωση της αποτελεσματικότητας δεν βρίσκεται σ’ ένα μέρος του διοικητικού συστήματος ούτε είναι μια αμιγώς τεχνική διαδικασία όπως, κατά κόρο, παρουσιάστηκε από την κυβέρνηση της ΝΔ. Συναρτάται απολύτως με την συμμετοχή των πολιτών στη διαβούλευση όχι μόνον των σχεδίων νόμων αλλά και κάθε είδους διοικητικό πρόγραμμα ή δράση.
4. Πόση πολιτική χωράει στο «Λειτουργικό Κράτος – Αποτελεσματική Διακυβέρνηση»;
Πολιτική χωρίς γνώση είναι τυφλή αλλά και γνώση χωρίς πολιτική είναι κουτσή (για αν παραφράσω το motto του G. Radbruch για τη σχέση κοινωνιολογίας και νομικής επιστήμης). Μπορεί να προσθέσει κανείς σ’ αυτό το δίπολο και τη χρηματοδότηση των έργων, αναστοχαζόμενος τους πακτωλούς των εκατομμυρίων που δόθηκαν μέσα από τα κοινοτικά προγράμματα στήριξης, αλλά απέφεραν ελάχιστα.
Εδώ, μια εναλλακτική στρατηγική διοικητικής μεταρρύθμισης θα πρέπει να αναθεωρήσει, πλήρως, τους κανόνες ελέγχου των κοινοτικών έργων, αποκολλώντας τα από μια τυφλή και αντιπαραγωγική γραφειοκρατική εποπτεία που αγνοεί- και ενίοτε, αδιαφορεί, για την πραγματική εκτέλεση όσων οι μελέτες και τα προγράμματα, οσονδήποτε εντυπωσιακά την εποχή της ΤΝ, εισηγούνται.
Σήμερα είναι ανάγκη να ανα-νοηματοδοτηθεί η διοικητική μεταρρύθμιση, ιδίως, ενόψει των κοσμογονικών εξελίξεων στην τεχνολογία. Σ’ αυτές τις εξελίξεις η χώρα δεν μπορεί να στέκει παρατηρητής ούτε να συμπεριφέρεται στρουθοκαμηλικά. Η φαινομενική πρόοδος της χώρας στην ενσωμάτωση των νέων τεχνολογιών δεν σημαίνει ότι μπορεί ν’ αλλάξει, αυθωρεί και παραχρήμα, μια δημόσια διοίκηση η οποία πορεύεται- πλην ελαχίστων εξαιρέσεων- στην ίδια οδό του πελατειασμού, αναζητώντας σε κάθε πολιτική ή τεχνική στροφή της ιστορίας τρόπους επιβίωσης και αναπαραγωγής. Είναι στο χέρι μας να μην αφήσουμε οδούς διαφυγής κι αυτή τη φορά.
Τα μεγάλα χτυπήματα στον πελατειασμό, όπως είναι το αντικειμενικό σύστημα προσλήψεων και το ΑΣΕΠ, η Διαύγεια, κι ο «Καποδίστριας» κατάφεραν καίρια πλήγματα στον πελατειασμό. Θέλουμε και μπορούμε να συνεχίσουμε εκείνη τη μεγάλη προσπάθεια που φέρει και την υπογραφή του Αλέκου Παπαδόπουλου.
Π. Καρκατσούλης, Εμπειρογνώμονας δημόσιας διοίκησης, Σύμβουλος ΑΣΕΠ, π. βουλευτής
