Ο ν. 5143/2024 δεν μετέβαλε απλώς τεχνικά το γενικό καθεστώς πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα, αλλά επηρέασε ουσιωδώς και το ειδικότερο πεδίο της περιβαλλοντικής πληροφόρησης, ακριβώς επειδή η πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες λειτουργεί στην ελληνική έννομη τάξη πάνω σε δύο αλληλοεπιδρώντα επίπεδα: αφενός στο γενικό επίπεδο του άρθρου 5 ΚΔΔιαδ, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 59 του ν. 5143/2024, και αφετέρου στο ειδικό επίπεδο του ν. 3422/2005, με τον οποίο ενσωματώθηκε το καθεστώς της Σύμβασης του Aarhus για την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Παρά την κεντρική θέση του άρθρου 5 ΚΔΔιαδ στο γενικό δίκαιο πρόσβασης, εξακολουθούν να ισχύουν οι «εντελώς ειδικότερες διατάξεις», μεταξύ των οποίων κατονομάζει ρητά το άρθρο 4 του ν. 3422/2005 για την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Αυτό είναι το κρίσιμο δογματικό σημείο εκκίνησης: ο νέος νόμος δεν κατήργησε το ειδικό περιβαλλοντικό καθεστώς, αλλά μετέβαλε σε ένα βαθμό το γενικό υπόβαθρο μέσα στο οποίο αυτό πλέον εφαρμόζεται και ερμηνεύεται.
Η σημασία αυτής της μεταβολής γίνεται ακόμη πιο καθαρή αν ληφθεί υπόψη η ιδιομορφία της περιβαλλοντικής πληροφόρησης ως κατηγορίας πληροφοριών. Στο διεθνές και ενωσιακό πλαίσιο, η πρόσβαση στο περιβάλλον δεν αντιμετωπίζεται ως απλή παραλλαγή της διοικητικής διαφάνειας, αλλά ως πυλώνας της «περιβαλλοντικής δημοκρατίας». Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνοψίζει τη λογική της Σύμβασης του Aarhus επισημαίνοντας ότι η πρόσβαση σε πληροφορίες αφορά το δικαίωμα του κοινού να λαμβάνει περιβαλλοντικές πληροφορίες που τηρούν οι δημόσιες αρχές, περιλαμβανομένων στοιχείων για την κατάσταση του περιβάλλοντος, για πολιτικές ή μέτρα που το επηρεάζουν και για τη δημόσια υγεία και ασφάλεια όταν αυτές επηρεάζονται από την κατάσταση του περιβάλλοντος. Παράλληλα, η Οδηγία 2003/4/ΕΚ ορίζει ότι κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο πρέπει να έχει δικαίωμα πρόσβασης σε περιβαλλοντικές πληροφορίες χωρίς να υποχρεούται να αποδείξει ιδιαίτερο συμφέρον, ενώ επιβάλλει όχι μόνο παθητική χορήγηση κατόπιν αιτήματος αλλά και ενεργητική, συστηματική διάθεση των σχετικών πληροφοριών με ηλεκτρονικά μέσα.
Από αυτή τη σκοπιά, ο ν. 5143/2024 συνιστά για το περιβαλλοντικό δίκαιο μια κίνηση θεσμικής προσέγγισης του γενικού ελληνικού δικαίου προς τη λογική που ήδη ενσωμάτωνε το ειδικό καθεστώς των περιβαλλοντικών πληροφοριών. Κατά τις επίσημες εξηγήσεις της διοίκησης, ο νέος νόμος κατήργησε την απαίτηση συνδρομής «εύλογου ενδιαφέροντος» για πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα και την απαίτηση «ειδικού εννόμου συμφέροντος» για τα ιδιωτικά έγγραφα που τηρούνται σε δημόσια υπηρεσία, διατηρώντας την ανάγκη επίκλησης εύλογου ενδιαφέροντος μόνο όταν τα αιτούμενα έγγραφα περιέχουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα τρίτου. Η ίδια κατεύθυνση αποτυπώνεται και στην εγκύκλιο του Υπουργείου Εσωτερικών, η οποία ρητώς αναφέρει ότι από 1.1.2025 κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί να ζητεί πρόσβαση σε διοικητικά και ιδιωτικά έγγραφα, χωρίς τα παλαιά φίλτρα, με μόνη ειδική επιβάρυνση τη στάθμιση στα προσωπικά δεδομένα τρίτων. Η εξέλιξη αυτή είναι εξαιρετικά σημαντική στο πεδίο των περιβαλλοντικών πληροφοριών, διότι αποδυναμώνει τη διοικητική κουλτούρα της προληπτικής απόρριψης που συχνά στηριζόταν σε μια στενή ανάγνωση της πρόσβασης ως δικαιώματος «μόνον του αμέσως ενδιαφερομένου». Αντίθετα, ο νέος νόμος μετακινεί το κέντρο βάρους προς το τεκμήριο ανοικτότητας, δηλαδή προς την ιδέα ότι η πληροφορία κατ’ αρχήν χορηγείται και ότι η άρνηση χρειάζεται συγκεκριμένο νόμιμο έρεισμα.
Η επίδραση αυτή είναι ιδίως καίρια για τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που αφορούν χρήσεις γης, περιβαλλοντικούς όρους, μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων, στοιχεία παρακολούθησης εκπομπών ή αποβλήτων, άδειες έργων, ποιοτικά δεδομένα αέρα, νερού και εδάφους, στοιχεία για οχλούσες δραστηριότητες, αναφορές ελέγχων και κάθε διοικητικό ή ιδιωτικό έγγραφο που ενσωματώνεται σε περιβαλλοντικό φάκελο. Στο πεδίο αυτό, η διεύρυνση των υποκειμένων του δικαιώματος έχει πρακτικά ως αποτέλεσμα ότι πολίτες, σύλλογοι, σωματεία, περιβαλλοντικές οργανώσεις, τοπικές συλλογικότητες, ακόμη και νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν εύκολα να αποδείξουν άμεση προσωπική εμπλοκή, αποκτούν πλέον ισχυρότερο ερμηνευτικό έρεισμα για να ζητούν πρόσβαση. Αυτό εναρμονίζεται με τη λογική του Aarhus, το οποίο δεν αντιμετωπίζει την περιβαλλοντική πληροφορία ως προνόμιο του άμεσα θιγόμενου, αλλά ως δημόσιο αγαθό απαραίτητο για κοινωνικό έλεγχο, συμμετοχή και λογοδοσία. Υπό αυτή την έννοια, ο νέος νόμος δεν εισήγαγε απλώς μια ευχέρεια παραπάνω· επιτάχυνε τη μετάβαση από ένα μοντέλο διοικητικής «εσωστρέφειας» σε ένα μοντέλο θεσμικής διαφάνειας πολύ πιο φιλικό προς το περιβαλλοντικό κεκτημένο.
Μια δεύτερη, εξίσου ουσιώδης, διάσταση της επίδρασης του ν. 5143/2024 αφορά την ψηφιοποίηση και τους τρόπους ικανοποίησης του αιτήματος. Το νέο άρθρο 5 ΚΔΔιαδ επιτρέπει την ηλεκτρονική υποβολή αίτησης, εισάγει ως τρίτο τρόπο ικανοποίησης την παραπομπή του αιτούντος σε ευχερώς προσβάσιμη –κυρίως διαδικτυακή– πηγή αντί της φυσικής χορήγησης αντιγράφων, και αναγνωρίζει δικαίωμα υποβοήθησης του αιτούντος από υπάλληλο προς εντοπισμό του εγγράφου. Η εγκύκλιος του Υπουργείου επιβεβαιώνει ακριβώς αυτές τις μεταβολές. Για τις περιβαλλοντικές πληροφορίες οι ρυθμίσεις αυτές έχουν πολλαπλασιαστική αξία, διότι η σχετική πληροφορία είναι συχνά διάσπαρτη, τεχνική, ογκώδης και κατανεμημένη σε πολλούς φορείς: ΥΠΕΝ, αποκεντρωμένες διοικήσεις, περιφέρειες, δήμους, ΟΦΥΠΕΚΑ, επιθεωρητικές αρχές, φορείς υδάτων, δασικές υπηρεσίες, πολεοδομίες, κτηματολογικές και αδειοδοτικές πλατφόρμες. Η δυνατότητα ηλεκτρονικής αίτησης μειώνει το κόστος πρόσβασης. Η δυνατότητα παραπομπής σε προσβάσιμη διαδικτυακή πηγή επιταχύνει την ικανοποίηση αιτημάτων όταν τα στοιχεία είναι ήδη διαθέσιμα. Και η υποχρέωση υποβοήθησης αποκτά ιδιαίτερο νόημα σε σύνθετους περιβαλλοντικούς φακέλους, όπου ο πολίτης δεν γνωρίζει πάντοτε ποιο ακριβώς έγγραφο φέρει την κρίσιμη πληροφορία αλλά γνωρίζει το έργο, την περιοχή, την άδεια ή τη διαδικασία στην οποία αναφέρεται.
Η παραπάνω ψηφιακή μετατόπιση συμπίπτει αξιοσημείωτα με την ενωσιακή απαίτηση ενεργητικής διάθεσης της περιβαλλοντικής πληροφορίας. Η Οδηγία 2003/4/ΕΚ δεν αρκείται στο να προστατεύει την πρόσβαση κατόπιν αιτήματος, αλλά αξιώνει από τις δημόσιες αρχές να οργανώνουν τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχουν, να τις καθιστούν προοδευτικά διαθέσιμες σε ηλεκτρονικές βάσεις δεδομένων προσβάσιμες στο κοινό και να διασφαλίζουν ότι νομοθεσία, πολιτικές, προγράμματα, εκθέσεις κατάστασης περιβάλλοντος, δεδομένα παρακολούθησης και άδειες με σημαντική περιβαλλοντική επίπτωση διατίθενται κατά τρόπο συστηματικό. Συνεπώς, η νέα ελληνική ρύθμιση που επιτρέπει παραπομπή σε διαδικτυακή πηγή και εν γένει ευνοεί την ηλεκτρονική πρόσβαση δεν είναι μια ουδέτερη οργανωτική επιλογή, αλλά λειτουργικά συγγενής προς το μοντέλο της ενεργητικής περιβαλλοντικής διαφάνειας που ήδη επιβάλλει το ενωσιακό κεκτημένο. Στο σημείο εκείνο ακριβώς εντοπίζεται η ουσιαστική επίδραση του ν. 5143/2024 στο πεδίο των περιβαλλοντικών πληροφοριών: ενισχύει την επιχειρηματολογία ότι η διοίκηση δεν πρέπει μόνο να απαντά, αλλά και να οργανώνει τις πληροφορίες με τρόπο που να καθιστά την πρόσβαση ταχεία, πραγματική και ηλεκτρονικά εφικτή.
Περαιτέρω, ο νέος νόμος επηρεάζει και το ζήτημα των φορέων που δεσμεύονται να χορηγούν πληροφορίες. Με τη νέα παρ. 6 του άρθρου 5 ΚΔΔιαδ υιοθετείται, πέρα από το οργανικό, και λειτουργικό κριτήριο: στην έννοια της δημόσιας υπηρεσίας υπάγονται όλοι οι φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξαρτήτως νομικής μορφής. Η εγκύκλιος του Υπουργείου επαναλαμβάνει το ίδιο συμπέρασμα. Αυτή η μεταβολή έχει ιδιαίτερη περιβαλλοντική σημασία, επειδή η παραγωγή, διαχείριση ή φύλαξη περιβαλλοντικής πληροφορίας δεν γίνεται πάντοτε από κλασικά διοικητικά όργανα. Συχνά παρεμβάλλονται ανώνυμες εταιρίες του Δημοσίου, ειδικοί φορείς, αναπτυξιακοί οργανισμοί, φορείς με μεικτή οργανωτική ταυτότητα, παραχωρησιούχοι ή τεχνικοί σύμβουλοι που λειτουργούν εντός κανονιστικά καθορισμένου πλαισίου δημόσιας εξουσίας. Η στροφή προς το λειτουργικό κριτήριο διευκολύνει μια περισσότερο ουσιαστική ανάγνωση του ποιος οφείλει να χορηγεί την πληροφορία, και άρα περιορίζει τον κίνδυνο η περιβαλλοντική πληροφορία να απόλλυται πίσω από την εταιρική ή οργανωτική μορφή του κατόχου της. Και τούτο είναι απολύτως συμβατό με την Οδηγία 2003/4/ΕΚ, η οποία ακολουθεί επίσης ευρύτερη αντίληψη περί «δημόσιας αρχής» περιλαμβάνοντας φορείς που ασκούν δημόσιες διοικητικές λειτουργίες σε σχέση με το περιβάλλον ή τελούν υπό τον έλεγχο τέτοιων αρχών.
Ωστόσο, η επίδραση του νέου νόμου δεν είναι μονοσήμαντα προς την κατεύθυνση της πρόσβασης. Υπάρχουν και νέα σημεία τριβής, τα οποία στο πεδίο των περιβαλλοντικών πληροφοριών χρειάζονται προσεκτική ερμηνεία ώστε να μη λειτουργήσουν ως οπισθοδρόμηση. Πρώτον, το νέο καθεστώς προβλέπει δυνατότητα ανώνυμης αίτησης, αλλά ταυτόχρονα αναγνωρίζει στη διοίκηση διακριτική ευχέρεια να μην απαντήσει, ενώ αποκλείει την ικανοποίηση ανώνυμης αίτησης όταν τα ζητούμενα έγγραφα περιέχουν προσωπικά δεδομένα. Σχετική είναι μάλιστα η κριτική του Συνηγόρου του Πολίτη ότι η επιλογή αυτή ενέχει εσωτερική αντίφαση και μπορεί να οδηγήσει σε κακή διαχείριση της αίτησης. Στο περιβαλλοντικό δίκαιο, η ανωνυμία μπορεί πράγματι να έχει αξία για κατοίκους που φοβούνται κοινωνική ή επαγγελματική πίεση σε τοπικές υποθέσεις οχλουσών εγκαταστάσεων, χωροθετήσεων ή περιβαλλοντικών παραβάσεων. Αν όμως η ανώνυμη αίτηση παραμένει ουσιαστικά εύθραυστη, η πρακτική χρησιμότητά της θα εξαρτηθεί από τη διοικητική κουλτούρα κάθε φορέα. Δεύτερον, η διοίκηση δεν υποχρεούται να απαντήσει σε καταφανώς αόριστες ή επαναλαμβανόμενες αιτήσεις. Καταφανώς αόριστη είναι η αίτηση που δεν προσδιορίζει σαφώς τα ζητούμενα έγγραφα ή δεν συνδέεται με προσδιορισμένη ή ευχερώς προσδιορίσιμη υπόθεση ως προς αντικείμενο ή χρονικά/τοπικά όρια. Η πρόβλεψη αυτή είναι λογική ως μηχανισμός αποτροπής καταχρηστικών μαζικών αιτημάτων. Στις περιβαλλοντικές υποθέσεις όμως χρειάζεται περιοριστική ερμηνεία, διότι η πληροφορία είναι συχνά διάσπαρτη και ο πολίτης ενδέχεται να αγνοεί τον ακριβή τίτλο του εγγράφου. Αν η έννοια της «αοριστίας» εφαρμοστεί υπερβολικά αυστηρά, μπορεί να υπονομεύσει ιδίως την πρόσβαση σε τεχνικούς φακέλους, όπου ο ενδιαφερόμενος γνωρίζει το έργο ή την περιοχή αλλά όχι τη διοικητική τυπολογία κάθε εγγράφου. Εδώ ακριβώς αποκτά ιδιαίτερη αξία το επίσης νέο δικαίωμα υποβοήθησης από υπάλληλο προς εντοπισμό του εγγράφου: λειτουργεί ως αντίβαρο στον κίνδυνο απόρριψης λόγω αοριστίας και, σε μια σύμφωνη με τη Σύμβαση Aarhus ερμηνεία, θα πρέπει να ενεργοποιείται πριν η διοίκηση καταφύγει στην εύκολη οδό της μη απάντησης.
Ένα ακόμη κρίσιμο σημείο είναι η νέα ρύθμιση της μερικής πρόσβασης. Η εγκύκλιος και σημειώνει ότι πλέον κατοχυρώνεται σαφέστερα πως, αν μέρος των εγγράφων εμπίπτει σε περιορισμούς, η υπηρεσία οφείλει να ικανοποιεί το αίτημα κατά το μέρος που δεν καλύπτεται από αυτούς. Στην περιβαλλοντική πληροφόρηση η ρύθμιση αυτή είναι κομβική. Πολύ συχνά οι φάκελοι περιλαμβάνουν μαζί τεχνικά περιβαλλοντικά δεδομένα, στοιχεία οικονομικής εκμετάλλευσης, προσωπικά δεδομένα υπογραφόντων ή καταγγελλόντων, καθώς και πληροφορίες τρίτων. Η ορθή εφαρμογή του νέου κανόνα σημαίνει ότι η παρουσία προστατευόμενων στοιχείων δεν δικαιολογεί συνολική άρνηση. Αντιθέτως, επιβάλλει διαχωρισμό, απόκρυψη των τμημάτων που πράγματι καλύπτονται από νόμιμη εξαίρεση και χορήγηση του υπολοίπου. Η προσέγγιση αυτή βρίσκεται σε πλήρη συμφωνία με την Οδηγία 2003/4/ΕΚ, η οποία ρητώς προβλέπει ότι οι δημόσιες αρχές πρέπει να καθιστούν διαθέσιμες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες εν μέρει όταν οι εξαιρέσεις μπορούν να διαχωριστούν από το υπόλοιπο ζητούμενο υλικό. Άρα, και εδώ ο ν. 5143/2024 ενισχύει ένα μοντέλο «στοχευμένης» και όχι «ολικής» άρνησης, ιδιαίτερα ευνοϊκό για το περιβαλλοντικό δικαίωμα γνώσης.
Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει και στη σχέση του νέου νόμου με τα προσωπικά δεδομένα, διότι στο περιβαλλοντικό πεδίο το σημείο αυτό συχνά χρησιμοποιείται από τη διοίκηση ως λόγος άρνησης. Κατά την κρατούσα προσέγγιση, το άρθρο 5 ΚΔΔιαδ εφαρμόζεται άμεσα όταν πρόκειται για απλά δεδομένα, ενώ ο ν. 4624/2019 ιδίως στην περίπτωση ευαίσθητων δεδομένων. Παράλληλα, επισημαίνει ότι το δικαίωμα στην πληροφόρηση και η προστασία δεδομένων δεν τελούν σε σχέση απόλυτης αντιθέσεως, αλλά απαιτούν στάθμιση με βάση την αρχή της αναλογικότητας. Αυτό έχει ειδικό βάρος στις περιβαλλοντικές πληροφορίες, όπου εμπλέκονται συχνά δεδομένα για φορείς εκμετάλλευσης, μελετητές, ιδιοκτήτες, καταγγέλλοντες ή επηρεαζόμενους κατοίκους. Ο ν. 5143/2024, διατηρώντας την ανάγκη «εύλογου ενδιαφέροντος» μόνο στις περιπτώσεις εγγράφων με προσωπικά δεδομένα τρίτων, μετατρέπει τη στάθμιση αυτή σε πιο καθαρό κανόνα: η διοίκηση δεν μπορεί να απαιτεί γενικευμένα απόδειξη ενδιαφέροντος, αλλά μόνο όπου όντως ανακύπτει σύγκρουση με δεδομένα τρίτων. Για το πεδίο του περιβάλλοντος, τούτο είναι χρήσιμο διότι αποτρέπει τη γενίκευση ενός επιχειρήματος προστασίας δεδομένων σε βάρος της ουσιαστικής πληροφόρησης για έργα και δραστηριότητες με περιβαλλοντικό αποτύπωμα.
Σε ένα βαθύτερο επίπεδο, η επίδραση του νέου νόμου στις περιβαλλοντικές πληροφορίες είναι και συστημική. Το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα λειτουργεί ως προθάλαμος για την αποτελεσματική άσκηση και άλλων δικαιωμάτων, ιδίως της προηγούμενης ακρόασης και της δικαστικής προστασίας. Αυτό στην περιβαλλοντική ύλη αποκτά πολλαπλάσια ένταση. Χωρίς πρόσβαση σε ΜΠΕ, εισηγήσεις, γνωμοδοτήσεις, πορίσματα ελέγχου, δεδομένα παρακολούθησης, άδειες, τροποποιήσεις ΑΕΠΟ, χαρτογραφικά υπόβαθρα, υδρογεωλογικά ή δασικά στοιχεία, ο πολίτης ή η συλλογικότητα δεν μπορεί να ασκήσει ουσιαστική συμμετοχή, να διατυπώσει τεκμηριωμένες αντιρρήσεις, να αιτηθεί αναθεώρηση, να υποβάλει διοικητική προσφυγή ή να προσφύγει αποτελεσματικά στη δικαιοσύνη. Με άλλα λόγια, η πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφορία δεν είναι δευτερεύουσα διοικητική ευχέρεια· είναι διαδικαστική προϋπόθεση της νομιμότητας της ίδιας της περιβαλλοντικής διοίκησης. Υπό το πρίσμα αυτό, κάθε διεύρυνση του γενικού δικαιώματος πρόσβασης –όπως αυτή που επέφερε ο ν. 5143/2024– ενισχύει αντανακλαστικά και τη λειτουργικότητα της περιβαλλοντικής έννομης προστασίας.
Το τελικό συμπέρασμα, λοιπόν, είναι ότι ο ν. 5143/2024 επέδρασε στις περιβαλλοντικές πληροφορίες όχι μέσω άμεσης τροποποίησης του ειδικού καθεστώτος του ν. 3422/2005, αλλά μέσω ουσιαστικής αναβάθμισης του γενικού υποδείγματος διοικητικής πρόσβασης. Η επίδραση αυτή είναι κατά βάση θετική και εκδηλώνεται σε πέντε άξονες: πρώτον, καταρρίπτει προϋποθέσεις πρόσβασης που ήταν ασύμβατες με τη λογική του περιβαλλοντικού δικαιώματος γνώσης· δεύτερον, ενισχύει την ηλεκτρονική και πρακτική προσβασιμότητα των πληροφοριών· τρίτον, επεκτείνει το πεδίο των υπόχρεων φορέων μέσω λειτουργικού κριτηρίου· τέταρτον, κατοχυρώνει σαφέστερα τη μερική πρόσβαση αντί της συνολικής άρνησης· και πέμπτον, μεταθέτει τη συζήτηση από το αν ο πολίτης «δικαιούται να ξέρει» στο πώς η διοίκηση θα οργανώσει νόμιμα και αναλογικά τη χορήγηση της πληροφορίας. Ταυτόχρονα, όμως, παραμένει αναγκαία μια ερμηνεία σύμφωνη με τη σύμβαση Aarhus και το ενωσιακό δίκαιο, ώστε οι νέες ρήτρες περί ανώνυμων, αόριστων ή επαναλαμβανόμενων αιτήσεων να μη μετατραπούν σε νέα εργαλεία διοικητικής άρνησης. Αν αυτή η ισορροπία τηρηθεί, ο ν. 5143/2024 μπορεί πράγματι να λειτουργήσει ως γέφυρα ανάμεσα στο γενικό διοικητικό δίκαιο διαφάνειας και στο πιο απαιτητικό, συμμετοχικό και δημοκρατικό παράδειγμα της περιβαλλοντικής πληροφόρησης.
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ
