Πρόλογος
Η χθεσινή πρόταση του Πρωθυπουργού να προτείνει κατά την ήδη εξαγγελθείσα αλλά όχι ακόμα εκκινήσασα συνταγματική αναθεώρηση την καθιέρωση ασυμβιβάστου μεταξύ των αξιωμάτων του Υπουργού και του Βουλευτή έρχεται ως ένας ακόμη κεραυνός στον αναθεωρητικό οίστρο του των τελευταίων μηνών αλλά όχι εν πολιτική αιθρία. Ο πολιτικός καιρός κάθε άλλο παρά αίθριος είναι, θα έλεγα ότι είναι ιδιαίτερα ταραγμένος από τα σκάνδαλα που κυριαρχούν στην πολιτική ζωή όπως αυτά των υποκλοπών και του ΟΠΕΚΕΠΕ, με ανοιχτή και για πολλά χρόνια ακόμα την πληγή της δίκης των Τεμπών.
Η πρόταση δεν είναι καινούργια, είχε έρθει στο προσκήνιο πάλι τα πρώτα μνημονιακά χρόνια όπως και η συνοδός αυτής πρόταση για μείωση του αριθμού των Βουλευτών από 300 σε 200 ή κάπου ενδιάμεσα για να εκτονωθεί η οργή της κοινής γνώμης τότε κατά του πολιτικού συστήματος συλλήβδην για την ουσιαστική χρεωκοπία της χώρας, τα Μνημόνια και τα μέτρα λιτότητας, χωρίς όμως να έχει περαιτέρω συνέχεια. Είναι πολύ πιθανό ότι και η πρόταση αυτή θα πέσει στο κενό. Τους λόγους θα εξηγήσω παρακάτω αφού διευκρινιστούν κάποια συνταγματικά ζητήματα.
Χρήσιμα συνταγματικά ζητήματα
1. Το σύστημα του απόλυτου ασυμβιβάστου μεταξύ των αξιωμάτων του Υπουργού και του Βουλευτή προβλέπεται ως κανόνας στα προεδρικά συστήματα (ΗΠΑ, Κύπρος, κράτη Λατινικής Αμερικής). Πιο ήπια συστήματα ασυμβιβάστου προβλέπει το ημιπροεδρικό σύστημα της Γαλλίας αλλά και το γνήσια κοινοβουλευτικό σύστημα της Αυστρίας, που μάλλον έχει ως πρότυπο η πρωθυπουργική πρόταση. Κατά συνέπεια ενδεχόμενη καθιέρωσή του δεν μετατρέπει το σύστημα διακυβέρνησης της χώρας μας από κοινοβουλευτικό σε προεδρικό, κάτι το οποίο απαγορεύεται από το άρθρο 110 παρ. 1 σε συνδυασμό προς το άρθρο 1 παρ. 1 Σ, εφόσον το ασυμβίβαστο υπάρχει και σε μη (αμιγώς) προεδρικά ή ακόμα και κοινοβουλευτικά συστήματα.
2. Η καθιέρωση του ασυμβιβάστου δεν απαιτεί καταρχήν συνταγματική αναθεώρηση. Σύμφωνα με το άρθρο 37 παρ. 1 Σ ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει και παύει τους Υπουργούς με πρόταση του Πρωθυπουργού. Κατά το άρθρο 81 παρ. 2 Σ κανένας δεν μπορεί να διοριστεί μέλος της Kυβέρνησης ή Yφυπουργός, αν δεν συγκεντρώνει τα προσόντα που ορίζει το άρθρο 55 για το βουλευτή. Ενώ κατά την παρ. 4 του ιδίου άρθρου νόμος μπορεί να καθιερώνει το ασυμβίβαστο του αξιώματος του Yπουργού και του Yφυπουργού και προς άλλα έργα.
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι ο διορισμός και η παύση των Υπουργών είναι κατ’ ουσίαν αποκλειστική αρμοδιότητα του Πρωθυπουργού, με τον ΠτΔ να περιορίζεται σε έναν πολύ περιορισμένο έλεγχο νομιμότητας των κατ’ άρθρο 55 Σ προσόντων των Υπουργών (ελληνική ιθαγένεια και να μην του έχει αφαιρεθεί το δικαίωμα του εκλέγειν). Ο Πρωθυπουργός μπορεί να επιλέξει οι Υπουργοί του να μην είναι Βουλευτές. Αυτό, βέβαια, δεν είναι ρεαλιστικό στην ελληνική πολιτική πραγματικότητα, έχει γίνει μεταδικτατορικά μία μόνο φορά, πέραν από τις περιπτώσεις των υπηρεσιακών κυβερνήσεων του άρθρου 37 παρ. 3 εδ. γ’ Σ, κατά την δεύτερη φάση της οικουμενικής κυβέρνησης Ζολώτα, όταν λίγους μήνες πριν τις εκλογές του Απριλίου 1990, τα τρία κόμματα που στήριζαν την κυβέρνηση αυτήν, απέσυραν τους κοινοβουλευτικούς Υπουργούς που ανήκαν στα κόμματά τους και το κυβερνητικό σχήμα αποτελείτο μόνο από εξωκοινοβουλευτικούς. Επειδή αυτή ήταν η μοναδική εξαίρεση στον απόλυτο κανόνα, το ασυμβίβαστο μπορεί να προβλέψει ο εκάστοτε νόμος για την Κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα (σήμερα ο Ν. 4622/2019 περί επιτελικού κράτους) κάνοντας χρήση της συνταγματικής εξουσιοδότησης της παρ. 4 του άρθρου 81 Σ. Θα μπορούσε λοιπόν ο Πρωθυπουργός να ανακοινώσει την τροποποίηση του νόμου περί επιτελικού κράτους και να επιλέξει το σύστημα του ασυμβιβάστου, επιλέγοντας μόνο εξωκοινοβουλευτικούς Υπουργούς, χωρίς αυτό κατά την γνώμη μου να προσκρούει στο άρθρο 3 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, που κατοχυρώνει το δικαίωμα του εκλέγεσθαι.
3. Ο Πρωθυπουργός επέλεξε όμως το γαλλοαυστριακό μοντέλο με την υποχρεωτική αντικατάσταση του Βουλευτή που θα διοριστεί Υπουργός από τον πρώτο επιλαχόντα στην εκλογική περιφέρειά του, και την επαναφορά στα βουλευτικά του καθήκοντα μετά την λήξη με οποιονδήποτε τρόπο (στην Ελλάδα ο συνηθέστερος είναι ο κυβερνητικός ανασχηματισμός) της υπουργικής του θητείας. Η καθιέρωση αυτού του μοντέλου απαιτεί οπωσδήποτε συνταγματική αναθεώρηση, η οποία δεν μπορεί να ισχύει πριν την έναρξη της πρώτης συνόδου της επόμενης κοινοβουλευτικής περιόδου, οπότε εκεί μπορούν να ανακύψουν ζητήματα με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του εκλεγέντος βουλευτή προς τον αναθεωρητικό νομοθέτη, όπως επισήμανε το ΕΔΔΑ στην υπόθεση Λυκουρέζος κατά Ελλάδος, εάν δεν προβλεφθεί ότι η νέα ρύθμιση θα ισχύσει από τις επόμενες από την ολοκλήρωση της αναθεώρησης εκλογές.
Η ρεαλιστικότητα της ρύθμισης
Καταρχάς, θεωρώ ότι η ρύθμιση έχει λίγες πιθανότητες να εφαρμοσθεί λόγω της αναμενόμενης αντίδρασης των Βουλευτών και όχι μόνο της Αντιπολίτευσης αλλά και του κυβερνώντος κόμματος. Είναι πολύ πιθανό, εάν οι Βουλευτές ψηφίσουν κατά συνείδηση, όπως συνήθως συμβαίνει κατά τις ψηφοφορίες για την αναθεώρηση του Συντάγματος, και δεν τεθεί θέμα κομματικής πειθαρχίας να καταψηφίσει ένα μεγάλο μέρος των Βουλευτών του κυβερνώντος κόμματος και να αναγκαστεί αυτό να την αποσύρει. Τόσο αυτή η πρόταση όσο και η συνοδή της για το «καλόπιασμα» της κοινής γνώμης όταν αυτή εξοργίζεται κατά των πολιτικών και της πολιτικής, της μείωσης του αριθμού των Βουλευτών, είναι εξαιρετικά αντιδημοφιλείς μεταξύ των Βουλευτών. Υπάρχουν Βουλευτές, η μεγάλη πλειοψηφία κατά την γνώμη μου, που πολιτεύονται στις εκλογές με απώτερο στόχο να γίνουν κάποτε, εάν όχι εξ αρχής αλλά σε έναν επιγενόμενο ανασχηματισμό Υπουργοί ή Υφυπουργοί, έστω και χωρίς ουσιαστικές αρμοδιότητες μόνο και μόνο για τον τίτλο. Η αναβάθμιση του ρόλου του Βουλευτή, με την οποία ο Πρωθυπουργός προσέφερε ως «γαρνιτούρα» το «κυρίως πιάτο» της πρότασής του, δεν μας εξηγείται πώς θα επιτευχθεί και βέβαια χρειάζεται πολύς χρόνος ακόμα κι αν επιβληθεί θεσμικά η αλλαγή πολιτικής κουλτούρας για την χώνεψή της. Εύλογα ανακύπτει το ερώτημα: Πώς μπορεί να επιτευχθεί η αναβάθμιση του ρόλου του Βουλευτή σε ένα πρωθυπουργοκεντρικό σύστημα, το οποίο μετά τον νόμο του επιτελικού κράτους και κυρίως την πρακτική εφαρμογή του έχει καταστεί πρωθυπουργοηγεμονικό, όταν τα πάντα αποφασίζει ο Πρωθυπουργός και το περιβάλλον του στο σύστημα εξουσίας του Μαξίμου;
Η καταλληλότητα της ρύθμισης
Ακόμα κι αν υποτεθεί ότι τελικά επιβάλλεται με συνταγματική αναθεώρηση η προτεινόμενη ρύθμιση, υπάρχουν πολλές και μεγάλες επιφυλάξεις για την καταλληλόλητά της ως μέτρου που θα πετύχει τον σκοπό του. Το ασυμβίβαστο μεταξύ Υπουργού και Βουλευτή αποσκοπεί στις χώρες όπου έχει καθιερωθεί, είτε σε απόλυτο είτε σε πιο ήπιο βαθμό να εξυπηρετήσει τον χωρισμό της εκτελεστικής από την νομοθετική εξουσία και να διασφαλίσει ότι ο Υπουργός θα ασχολείται με τα υπουργικά του καθήκοντα απερίσπαστος από τα βουλευτικά. Επειδή, βεβαίως ο Υπουργός εξαρτάται πολιτικά απόλυτα από την διακριτική ευχέρεια του Αρχηγού της Κυβέρνησης (Αρχηγού του Κράτους ή Πρωθυπουργού) και μπορεί να τελειώσει την πολιτική του καριέρα εάν τον αποδοκιμάσει ο Αρχηγός της Κυβέρνησης, προβλέπεται στα ήπια συστήματα ασυμβιβάστου η επαναφορά του παυθέντος ή παραιτηθέντος Υπουργού στα βουλευτικά του καθήκοντα. Στις χώρες που έχουν αυτό το σύστημα δεν τίθεται θέμα καταπολέμησης του πελατειακού συστήματος με την καθιέρωση του συστήματος αυτού. Στην χώρα μας υποτίθεται ότι καθιέρωση αυτού θα εξυπηρετήσει αυτόν τον σκοπό, ούτως ώστε ο Υπουργός, όντας μη Βουλευτής, να μην εξυπηρετεί πελατειακά ψηφοφόρους της περιφέρειάς του. Πολύ φοβάμαι ότι μία τέτοια αντίληψη μπορεί να χαρακτηριστεί από υποκριτική έως αφελής, εφόσον ο Υπουργός, που δεν είναι Βουλευτής θα έχει εκλεγεί στις προηγούμενες εκλογές Βουλευτής και θα έχει παραιτηθεί, αλλά θα μπορεί να είναι εκ νέου υποψήφιος στις επόμενες εκλογές, είτε ως Υπουργός είτε και ως μη Υπουργός. Είναι πραγματικά αφέλεια να πιστέψει κάποιος ότι ο Υπουργός που θα έχει παραιτηθεί και αντικατασταθεί από τον πρώτο επιλαχόντα (ανθυποψήφιό του) στην εκλογική του περιφέρεια, θα αδιαφορήσει για «εξυπηρετήσεις» ψηφοφόρων του στην εκλογική του περιφέρεια, αφήνοντας το πεδίο ελεύθερο στους υπόλοιπους ανθυποψηφίους του, εάν θέλει βέβαια να επανεκλεγεί.
Θεωρώ ότι το προτεινόμενο σύστημα είναι ακατάλληλο για την πάταξη της πελατοκρατείας και του πελατειακού συστήματος. Ίσως πιο αποτελεσματικό θα μπορούσε να αποδειχθεί το προεδρικό μοντέλο, αλλά στην χώρα μας δεν μπορεί να καθιερωθεί το προεδρικό σύστημα λόγω συνταγματικού κωλύματος όπως εξετέθη ανωτέρω.
Και μην ξεχνάμε ότι όλα τα συστήματα έχουν πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα, στην χώρα μας όμως έχουμε καταφέρει να αναδεικνύουμε κάθε φορά τα μειονεκτήματα ενός νέου θεσμού ή συστήματος και να καταπνίγουμε τα πλεονεκτήματά του, ούτως ώστε να επιστρέφουμε μετά από λίγο στο προηγούμενο σύστημα που είχαμε αναθεωρήσει. Παραδείγματα υπάρχουν πολλά, η κατάργηση του σταυρού προτίμησης και η εισαγωγή του επαγγελματικού ασυμβιβάστου των Βουλευτών είναι μερικά μόνο από αυτά.
Η κατάργηση του σταυρού προτίμησης θα μπορούσε να συνεισφέρει στην καταπολέμηση της ρουσφετολογίας, αναξιοκρατίας και του πελατειακού Κράτους. Όχι όμως όπως εισήχθη στις εκλογές του 1985 για να καταργηθεί εν συνεχεία στις αμέσως επόμενες εκλογές του 1989, αλλά συνδυαζόμενο με αλλαγή του εκλογικού συστήματος στενών εκλογικών περιφερειών κατά το βρετανικό μοντέλο ή ακόμα καλύτερα κατά το γερμανικό (μικτό σύστημα στενής και ευρείας εκλογικής περιφέρειας) πρότυπο. Ο χώρος δεν επιτρέπει την ανάπτυξη αυτού του σκεπτικού, το οποίο δεν εγγυάται βέβαια την επιτυχία. Πολλές από τις κακοδαιμονίες του ελληνικού πολιτικού συστήματος και την ελληνικής κοινωνίας δεν είναι τόσο πολιτικές ή οικονομικές όσο κυρίως πολιτισμικές, δεν αφορούν κυρίως την πολιτική αλλά την κουλτούρα ή αν θέλετε την πολιτική κουλτούρα. Όσο η κουλτούρα αυτή δεν αλλάζει στα μυαλά και τις καθημερινές συμπεριφορές μας, θα συνεχίζουμε να αναδεικνύουμε τα αρνητικά κάθε μεταρρύθμισης και να καταπνίγουμε τα όποια θετικά.
Χαράλαμπος Μ. Τσιλιώτης, Αναπληρωτής Καθηγητής Συνταγματικού και Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, Διευθυντής Ινστιτούτου Διαφάνειας και Θεμελιωδών Δικαιωμάτων EPLO
