Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας με τις αποφάσεις 146–149/2025 έθεσε ένα θεσμικό ορόσημο, ακυρώνοντας ως αντισυνταγματικές τις οικοδομικές άδειες που βασίστηκαν σε προσαυξήσεις συντελεστή δόμησης χωρίς να έχει προηγηθεί νομίμως προβλεπόμενη πολεοδομική τεκμηρίωση. Η εν λόγω νομολογία, στο πνεύμα της ΣτΕ 1769/2022 και των παλαιότερων ΣτΕ 3455/2015 και 2153/2017, ανέδειξε για μία ακόμη φορά τη σημασία της εκ των προτέρων περιβαλλοντικής θεώρησης, ως conditio sine qua non της νομιμότητας κάθε κανονιστικής παρέμβασης στον αστικό χώρο. Οι αποφάσεις αυτές δεν απέρριψαν αφηρημένα τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό (ΝΟΚ), αλλά στοχοποίησαν την αδιάκριτη και μη τεκμηριωμένη χρήση των κινήτρων που αυτός προσέφερε – αυξήσεις ύψους, μείωση αποστάσεων, πρόσθετοι όροφοι – χωρίς αξιολόγηση των επιπτώσεων στο τοπικό περιβάλλον, στο ισχύον πολεοδομικό σχέδιο και στη φέρουσα ικανότητα των κοινόχρηστων χώρων. Η «κρίση δόμησης» που πυροδότησαν οι αποφάσεις αυτές απαιτούσε μια πολιτικοδιοικητική απάντηση. Και αυτή ήρθε με τον Ν. 5197/2025, το Π.Δ. 94/2025 και την Υ.Α. ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ/125753/8426/2025, που θεσπίζουν τα λεγόμενα Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικού Ισοδύναμου Αναβάθμισης Πόλεων (Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π.).
Το νέο πλαίσιο επιλέγει να μην ακυρώσει συνολικά το αποτέλεσμα των αδειών που εκδόθηκαν με βάση τα επίμαχα κίνητρα του ΝΟΚ, αλλά να τις εξαρτήσει από τη συμβολή των ιδιοκτητών σε ένα εναλλακτικό σχήμα περιβαλλοντικής αποκατάστασης. Κατ’ ουσίαν, ορίζει ένα σύστημα συνταγματικής εξισορρόπησης: διατηρεί τις υφιστάμενες άδειες, αλλά θέτει προϋποθέσεις εφαρμογής τους. Οι άδειες παραμένουν σε ισχύ μόνον αν, εντός συγκεκριμένων χρονικών ορίων, εγκριθεί σε επίπεδο περιοχής (γειτονιάς ή οικοδομικού τετραγώνου) ένα ειδικό σχέδιο περιβαλλοντικού ισοδύναμου, το οποίο να προβλέπει ουσιαστικά και αναλογικά μέτρα αποκατάστασης – π.χ. πεζοδρομήσεις, αναπλάσεις κοινόχρηστων χώρων, φυτεύσεις, πράσινες στέγες, μικρά έργα αντιρρύπανσης ή σκίασης.
Η Υπουργική Απόφαση του Νοεμβρίου 2025 καθορίζει τεχνικά τις προδιαγραφές των σχετικών μελετών, οι οποίες πρέπει να εκπονηθούν από τις Τεχνικές Υπηρεσίες των Δήμων ή το ΥΠΕΝ. Η μελέτη καταγράφει ποιες άδειες έχουν εκδοθεί με χρήση των κινήτρων, αξιολογεί σωρευτικά τις επιπτώσεις, προτείνει μέτρα αποκατάστασης και τα εντάσσει σε ένα τεχνικοοικονομικό και διοικητικό χρονοδιάγραμμα. Καθορίζονται επίσης δείκτες παρακολούθησης, κόστος και αρμόδιοι φορείς υλοποίησης.
Το πλαίσιο αυτό προσφέρει μια ελκυστική εικόνα. Υποστηρίζει ότι δεν πρόκειται για νομιμοποίηση των υφιστάμενων αδειών, αλλά για επανεξέταση της περιβαλλοντικής τους επιβάρυνσης υπό ένα νέο, συλλογικό και ορθολογικό πρίσμα. Αξιοποιεί τη σύγχρονη ρητορική της βιωσιμότητας, των πράσινων υποδομών και της ήπιας κινητικότητας, για να μεταστρέψει μια κρίση νομιμότητας σε μια ευκαιρία αστικής αναβάθμισης. Ωστόσο, πέραν της θεσμικής καινοτομίας, το νέο σχήμα εγείρει κρίσιμες συνταγματικές και πολεοδομικές ενστάσεις, που σχετίζονται με τη συμβατότητά του προς το άρθρο 24 Σ., το άρθρο 25 παρ. 1 Σ., την αρχή της αναλογικότητας και τη θεμελιώδη υποχρέωση πρόληψης της περιβαλλοντικής βλάβης.
Η πρώτη και σημαντικότερη κριτική σχετίζεται με τη χρονική σειρά των ρυθμίσεων. Το Σύνταγμα και η περιβαλλοντική νομολογία του ΣτΕ δομούνται στη λογική του ex ante ελέγχου – η επέμβαση στον χώρο είναι συνταγματικά ανεκτή μόνον εφόσον τεκμηριώνεται εκ των προτέρων η ανάγκη, η φέρουσα ικανότητα και η αναλογικότητα της δόμησης. Αντιθέτως, το πλαίσιο των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. εισάγει ένα ex post μηχανισμό: πρώτα εκδίδονται οι άδειες, κατόπιν θεσπίζεται ένα σχέδιο αποκατάστασης. Το αποτέλεσμα είναι ένας θεσμικός συμψηφισμός, όπου η περιβαλλοντική βλάβη δεν αποτρέπεται, αλλά «εξαγοράζεται» με μέτρα εξωγενούς αναβάθμισης. Αυτό, ωστόσο, συνιστά υποχώρηση από την αρχή της πρόληψης, όπως κατοχυρώνεται όχι μόνον στο άρθρο 24 Σ., αλλά και στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ, στη Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση (Οδηγία 2001/42/ΕΚ) και στη βασική λογική της πολεοδομικής δικαιοσύνης.
Δεύτερη κρίσιμη ένσταση αφορά το ζήτημα της ισοδυναμίας. Η βασική υπόθεση του νέου πλαισίου είναι ότι μπορεί να υπάρξει αναλογικό αντιστάθμισμα: ότι δηλαδή η αύξηση ενός κτιρίου κατά έναν όροφο ή η υπέρβαση σε ύψος μπορεί να εξισορροπηθεί με την ανάπλαση ενός πεζοδρομίου ή τη φύτευση κάποιων δέντρων. Ωστόσο, στο πραγματικό πολεοδομικό πεδίο, τέτοια ισοδυναμία είναι δύσκολο να τεκμηριωθεί. Η περιβαλλοντική επίπτωση της υπέρμετρης δόμησης είναι σύνθετη: αφορά τη σκίαση, τη μικροκλιματική επίδραση, τη φόρτιση υποδομών, τη διατάραξη της αστικής κλίμακας. Αντιθέτως, τα προσφερόμενα μέτρα αποκατάστασης είναι γραμμικά και περιορισμένα: δεν εξαλείφουν το πρόβλημα, απλώς το υποβαθμίζουν στατιστικά. Η νομολογιακή επιταγή της Ολομέλειας του ΣτΕ δεν επιζητεί συμψηφισμό, αλλά αιτιολογημένη περιβαλλοντική θεμελίωση, προ της επέμβασης. Η εκ των υστέρων εξίσωση συνιστά υπαναχώρηση, εφόσον δεν συνοδεύεται από αυστηρά κριτήρια μετρησιμότητας και αξιολόγησης.
Τρίτον, η εφαρμογή του νέου πλαισίου ενδέχεται να προσκρούσει σε ζητήματα ίσης μεταχείρισης. Εφόσον το περιβαλλοντικό ισοδύναμο αφορά την περιοχή και όχι την κάθε άδεια αυτοτελώς, υφίσταται κίνδυνος να συμμετέχουν όλοι ισομερώς στην περιβαλλοντική αποκατάσταση, ανεξαρτήτως του βαθμού υπέρβασης της δόμησης. Η αρχή της αναλογικότητας παραβιάζεται όταν δύο ιδιοκτήτες που έλαβαν άνισα οφέλη από τα κίνητρα, καλούνται να συμμετάσχουν σε ίδιου βάρους παρεμβάσεις. Το Σύνταγμα όμως δεν αναγνωρίζει γενικευμένα τεκμήρια ευθύνης, ούτε επιτρέπει τη συλλογική τιμωρία. Η πολεοδομική νομοθεσία βασίζεται σε εξατομίκευση ευθύνης και αναλογική συμμόρφωση. Εάν αυτό δεν διασφαλιστεί στο επίπεδο εφαρμογής των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π., το πλαίσιο καθίσταται προσβλητέο.
Παρά τις παραπάνω ενστάσεις, το νέο θεσμικό μόρφωμα δεν μπορεί να απορριφθεί συλλήβδην. Αποτελεί μια απόπειρα νομοθετικής διαχείρισης μιας θεσμικής κρίσης που απειλεί με ακυρότητα εκατοντάδες οικοδομικές άδειες, με προφανείς κοινωνικές και οικονομικές συνέπειες. Η πρόβλεψη συμμετοχής των δήμων, η σύνδεση με πράσινες επενδύσεις και η ενσωμάτωση εργαλείων πολεοδομικού ελέγχου παρέχουν ευκαιρίες διορθωτικής πολιτικής. Το ερώτημα, όμως, παραμένει: πρόκειται για ειλικρινή προσπάθεια περιβαλλοντικής αναβάθμισης ή για θεσμικό «ξέπλυμα» μιας υπερβολικής δόμησης; Η απάντηση θα δοθεί στην πράξη – στον αριθμό και την ποιότητα των Ε.Σ.Π.Ι.Α.Π. που θα εγκριθούν, στη συμμόρφωση της Διοίκησης προς την απόφαση του ΣτΕ, και τελικά, στην αποτελεσματικότητα των έργων που θα υλοποιηθούν.
Το πεδίο αυτό απαιτεί διαρκή έλεγχο και εγρήγορση, όχι μόνον από τη Δικαιοσύνη αλλά και από τους επιστημονικούς και κοινωνικούς φορείς. Αν το πλαίσιο εφαρμοστεί ως μεταβατικό στάδιο προς μια αυστηρότερη χωρική νομιμότητα, μπορεί να δικαιολογηθεί ως θεσμικός συμβιβασμός. Αν όμως παγιώσει μια νέα κουλτούρα αντισταθμιστικής ανοχής, συνιστά υπονόμευση των θεμελίων της περιβαλλοντικής συνταγματικότητας.
Παναγιώτης Γαλάνης
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ
